社區發展季刊

對大部分在臺灣的實務工作者而言，Title IV-E Waiver是個陌生的名詞， 但實際上，它是一個已經在美國推行了超過20年的創新實施方案（innovation implementation）。而此法案的精神在於美國聯邦政府提供經費給地方政府，在忠實施行（implementation fidelity）及定期評估的前提之下，地方政府得以發展創新的兒童福利方案。對於臺灣的社會政策環境而言，參考美國Title IV-E Waiver的中央與地方協作模式，定期評估且長期追蹤創新方案的施行程度及成效，讓地方政府可以在其裁量權內自由地使用中央經費，來發展因地制宜的創新社會福利服務方案， 進而提高服務輸送的可近性、可及性及有效性。

Title IV-E Waiver的法律位階是屬於《社會保障法》（Social Security Act，簡稱SSA）中的第四編（Title IV），此編規範聯邦政府以補助款支付各州提供服務給有需要的家庭及兒童福利服務。《社會保障法》第四編又分為五個部分（Parts）： 第一部分（Part A）向各州提供整體補助款（block grant），用以提供暫時性協助給有需求的家庭；第二部分（Part B）為兒童及家庭服務；第三部分（Part C） 已廢止；第四部分（Part D）規範子女撫養費及親子鑑定；第五部分（Part E） 說明聯邦政府支付寄養、預防及永久性（permanency）服務（The United States Social Security Administration, n. d.）。

《社會保障法》第1130條授權美國衛生與人群服務部（United States Department of Health and Human Services，簡稱HHS） 批准Title IV-B 及Title IV-E針對寄養和其他兒童福利服務的創新示範豁免計畫（waiver），其目的是為了在實務上有策略地發展創新方案及生產有成效的兒童福利服務模式。上述的「豁免」計畫，指的是聯邦政府授予彈性，使各個兒童福利管轄區（child welfare jurisdictions，因各州及印地安部落有各自適用的兒童福利法， 為求文章簡潔，下文將用兒童福利管轄區來概括所有執行Title IV-E Waiver的州及部落政府與哥倫比亞特區）能夠更加靈活地使用聯邦提供的補助款。特別值得一提的是Title IV-E Waiver授予寄養系統經費使用上的靈活度，使其得以更有效用於兒童保護和寄養系統中，促進兒童的安全、永久性和福祉的替代性服務。在獲得聯邦政府豁免方案經費補助的同時，州政府依法也負擔忠實施行及成效評估的義務；也就是說必須忠實地按照Title IV-E Waiver申請書上的架構來實行方案，也需定期檢核施行程度及方案效果。唯有撥款與定期評估兩項元素相輔相成，才能確保州政府有效地運用聯邦經費來發展創新的兒童福利方案。

美國的兒童福利及寄養系統（foster care）在1980至1990年之間發生了重大變化，引發了政策與立法的改革風潮； 在此背景影響之下，Title IV-E Waiver被寫入《社會安全法》。在這十年之間的社會不利因素增多― 包含貧困家庭、少女懷孕、物質使用違常（substance use disorder，簡稱SUD）、人類免疫缺陷病毒／愛滋病（HIV/AIDS）的盛行率提高（Children’s Bureau Express, 2013）。再加上身處寄養系統的兒童人數爆增，從1990 年的40萬名兒童攀升至1999年的56.7萬名兒童（Graham, 2021），換算成百分比來看，等於寄養兒童的人數在這十年之間成長了41.8％。除了寄養的兒童人數上升之外，安置在寄養系統的平均天數也持續拉長。截至1997年10月為止，寄養兒童的平均逗留時間已達到24個月，在特定兒童福利管轄區的天數比全美各州的平均值要高得多，例如伊利諾伊州平均35.6個月、紐約州平均32.1個月及哥倫比亞特區平均30.0個月（Children’s Bureau, 2000）。以上寄養系統中，人數及天數平均值同時增加所呈現出來的警訊不容忽視！

Title IV-E Waiver自從1995年開放申請後，共計有二輪的施行期。第一輪的施行期為1996至2010年，在這15年之間，共有23個兒童福利管轄區實施了一次或多次的創新示範方案，包括補貼監護／親屬永久性、為物質使用違常的照顧者提供服務、彈性補助經費及放寬對當地兒童福利機構Title IV-E Waiver的撥款上限、照顧管理支付系統以及密集的到宅和家庭重聚服務。第二輪的施行期為2012至2019年，在這8年的期間，總共有27個兒童福利管轄區參與創新示範方案的實施， 此一輪的創新實施反應了更廣而多元的服務、方案及組織創制，包含實務／功能評估、創傷知情治療服務（trauma-informed therapeutic services）、以家庭為中心的個案管理模式、親職教育方案、密集個案管理、家庭維繫服務／穩定服務（family preservation/stabilization services）以及替代／分級回應模式（Graham, 2021）。除了在服務提供及方案設計上提出創新外， Title IV-E Waiver也附帶要求各個兒童福利管轄區同時進行創新實施的全方位評估， 評估項目包含―過程、成效、成本分析等要素。多數的兒童福利管轄區採用縱貫性研究設計，因此能長期分析／追蹤兒童福利成效的歷史性變遷，甚至有少數的兒童福利管轄區採用隨機分組來檢驗創新實施的成效。

整體而言， 大多數參加Title IV- E Waiver創新實施的兒童福利管轄區都獲得正向及統計上顯著的結果，例如：兒童安全、永久性及福祉。以下列舉部分正向且顯著的評估發現：1.降低兒童虐待的初始通報案件及再通報案件量― 佛羅里達州、印第安納州、馬里蘭州和內布拉斯加州；2.降低家外安置的個案數―阿肯色州、佛羅里達州、印第安納州、馬里蘭州、內布拉斯加州、俄克拉荷馬州和華盛頓州；3.離開寄養系統後的永久性提升―阿肯色州、夏威夷州、伊利諾伊州、

紐約州、俄亥俄州、田納西州和西弗吉尼亞州；4.縮短了家外安置期的長度― 伊利諾伊州、印第安納州和西弗吉尼亞州；5.提升家外安置的穩定性―阿肯色州和俄亥俄州；6.親屬安置數量提升―亞利桑那州、科羅拉多州、俄勒岡州和西弗吉尼亞州；7.親職知識／技能的提升―阿肯色州、伊利諾伊州、肯塔基州、緬因州、馬里蘭州、密歇根州、內布拉斯加州、紐約州和賓夕法尼亞州；8.兒童的發育及功能進步―印第安納州和內布拉斯加州；以及9.父母及兒童的壓力和焦慮有所減輕― 馬里蘭州和西弗吉尼亞州（Graham, 2021）。