第163期 高齡志工(2018年09月)
社會福利公益信託制度之我思
壹、緒論
在公益服務及參與日趨普遍而多元的21世紀，實踐公益的工具有日漸多元的現象。有別於傳統慈善概念，在非營利部門起飛的年代，成立公益組織（例如：基金會、協會、各類社會團體，甚至是社會企業）早已成為主流或頗受注目的公益服務手段。此外，〈信託法〉（註1）專章規範的「公益信託」也是工具之一，只是過去較少受到公眾關注。為瞭解臺灣推動公益信託的實務發展歷程，研究者以「公益信託許可及監督」為關鍵詞查詢「全國法規資料庫」，查詢結果發現各主管機關制訂公告的公益信託許可及監督辦法共有11項，包括最早制訂的「法務」（1996.12.4）、最晚的「勞動力發展業務」（2016.7.15），以及被納入教育業務公益信託的「體育業務」（2015.12.7已廢止）等。
近年來富人捐贈財產成立公益信託的風氣漸開，成立公益信託與捐贈成立財團法人基金會的節稅效果相當，但是成立公益信託的門檻相較寬鬆。依據「中華民國信託業商業同業公會」（以下簡稱信託公 會）的統計，截至 2017 年第 4 季，臺灣計 有 234 個公益信託，而財產總額（意指信 託財產本金）已超過新臺幣 844 億元（詳 見圖 1）； 特別是自 2015 下半年後，社會 福利公益信託的成長最為顯著。就基金規 模而言，最大的是「公益信託林堉璘宏泰 教育文化公益基金（註 2）」，基金數額達 新臺幣 301 億元；就社會福利公益信託而 言，以「公益信託恩典社會福利基金信託 財產專戶」的基金規模最大，數額達新臺 幣 116 億 元。 整 體 信 託 基 金 的 設 立 性 質 而 論，社會福利公益信託計有 120 件，約占53％。
在 公益信 託漸受 重視 而廣為 採用的 發展過程，也爆發個案被輿論媒體質疑似 有「假公益、真投資」爭議。歸納報導對 相關公益信託個案的報導內容，主要包括 運作透明度、基金應用於公益的比例、投 資特定企業股票等。換言之，整體公益信 託雖擁有數百億多的資產，但是其運作機制、公益效果卻未獲廣泛了解，甚因部份個案而衍生「信託為主，公益為輔」的負 面觀感。
有鑑 於社會質疑公益信 託管 理 過 於鬆 散，甚 至 認 為 許多 公益 信 託已 淪為 企 業 的 避稅 工具，反而未能充分投 入公益活動。財 政部 於 2017 年 3 月 8 日去 函〈信 託 法〉主 管 機 關，建 議 法 務 部 修法 而明訂公益 信 託 收 益、孳息應 有一定比例用於公益事 業，同 時也建議 應納入罰則相關規 定（註 3）。此 外，金 融 監 督 管 理 委員 會 所 屬 銀 行 局，甚 至 為此彙 整意 見 提 出「公益 信 託 監 督 管 理 相關爭議之說明」文件，述及的主要變革措 施 亦是「應明訂資訊揭露 與透明化」規定。
由此可見，公益信託制度發展的過程，在法制面（包括設立申請與核准等）、運 作面、管理面、公益面已衍生為數不少的 爭議事件與發展挑戰，造成輿論對於公益 信託多有批判。 如何能夠透過研究及早規 劃作為回應準備，避免另一場慈善風暴的 發生，實為各目的事業主管機關的首要業 務之一。為回應上述觀察，本文以「社會 福利公益信託」為例，先彙整公益信託現 行的運作架構，提出國內外環境體制的比 較分析。透過制度創設的反思及實務挑戰 分析，試圖釐清公益信託做為另類的公益 實踐工具，具有哪些特色、優缺點，以及 應該有哪些創新變革的策略思維。
關鍵詞：社會福利、公益信託、信託法
作者：陳秋政、陳慧如、彭俊亨
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發佈時間：2019/01/03
