社區發展季刊

伴隨少子女化及國人平均餘命延長，我國老年人口於1993年達149萬人，占總人口比率超過7%，成為高齡化社會，依據內政部統計查詢網（2016），截至2016年11月底，戶籍登記65歲以上人口達308萬9,843人，占總人口約13.13%。行政院經建會更推估我國老年人口將於2017年占總人口14%以上，邁入高齡社會（老人狀況調查報告，2009），臺灣儼然已成為世界人口老化最快速的國家之一。自2012年至2030年間，估計65歲以上人口之比例在已開發國家將持續成長（Jennifer, Victoria & Howard, 2014）。另一方面，行政院（2015）推估未來50年我國5歲以上之失能人數，於2011年為668,933人，其中65歲以上老年人口為407,267人（60.88%）；至2030年將達1,174,071人，較2011年成長75.51%，而65歲以上老年人口占整體比例亦增加為79.33%；至2060年時我國5歲以上之失能人數將高達1,966,339人，而65歲以上老年人口占整體比例則為92.31%，可見未來我國長期照護的需求將大量增加。這也意味著，老年人口擴增及壽命延長，受疾病的困擾及年齡增長引起的自然老化，對長期照護的需求自然有所增加。然而，少子女化將造成未來青壯年人口趨減，影響家庭結構的改變，致使全職的家屬照顧人力不足，對於傳統的家庭照顧能量勢必有所削減而產生衝擊（行政院，2015）。職是之故，高齡議題之迫切性與重要性自不待言。

為因應人口老化的問題，政府多年來陸續推動諸多相關政策，在內政部主導的社政體系方面，包括1998年推動「加強老人安養服務方案」、2000至2003年推動「建構長期照護體系先導計畫」、2002至2007年推動「照顧服務福利及產業發展方案」等重大政策，並修訂「老人福利法」及「社會福利綱領」等相關政策。在行政院衛生署主導的衛政體系方面，包括1998至2001年推動「老人長期照護3年計畫」、2001至2008年推動「全人健康照護計畫（醫療網第四期與第五期計畫）、2009至2012年推動「新世紀健康領航計畫」等相關政策。嗣後，行政院於2007年4月，核定我國「長期照顧十年計畫1.0」（邱文達，2013），並於2014年6月公布「長期照顧服務法」，旨在健全長期照顧服務體系提供長期照顧服務，確保照顧服務品質，發展普及、多元及可負擔之服務，保障接受服務者與照顧者之尊嚴及權益（全國法規資料庫，2015），並將於今年施行。由此顯示，政府部門對於人口老化所衍生的健康以及長期照顧問題相當重視，亦為我國多年來重要推展的政策之一。故此，對老人照顧服務議題之關注有其必要性。

行政院衛生福利部（2016）指出，由於我國整體人口結構快速趨向高齡化，慢性病與功能障礙的盛行率將急遽上升，相對的失能人口也將大幅增加，使得長期照顧需求人數也同步增加。同時因家庭的照顧功能逐漸式微，使得個人與家庭的照顧壓力日益加重，進而連帶產生社會與經濟問題，也為整體照顧體系及財務負擔等各個面向與層級帶來挑戰。易言之，伴隨失能人口不斷攀升，不僅為家庭帶來沉重照顧壓力，也讓整體社會對於失能者照顧產生財務負荷。由此可見，高齡社會的來臨，對於人口老化的長期照顧策略，已不能夠僅止於消極面的「失能照顧」，而是必須更積極地採取「預防及延緩失能」、「失能者能力回復與維持」等「向前延伸」之方向，當年長者自我功能維持越佳，越能夠具備生活自理能力，則越不需要密集的照顧投入，對於家庭或社會而言，勢必帶來照顧負荷之減輕，亦提升年長者自我生活品質。此概念係如同世界衛生組織（WHO, 1994）所楬櫫之「活力老化（active aging）」，其意為最適化老年人的健康、參與及安全之過程，藉以增進長者生活品質，協助人們盡可能留存在其所享有的生活中，並有所貢獻於社會和經濟。我國於今年推行「長期照顧十年計畫2.0」，也承載此意涵之落實，有別於長期照顧十年計畫1.0之服務內容為照顧服務、居家護理、社區及居家復健、輔具租購與無障礙住宅改善、老人餐飲、喘息服務、交通接送、長照機構服務等八項，多為對失能者之照顧；長期照顧十年計畫2.0更明確指出為了減少失能照顧年數、壓縮失能期間，將積極向前發展各類預防保健、健康促進等減緩失能之預防性服務措施之理念，以減輕家庭及社會之照顧及財務負擔（衛生福利部，2016）。

由此可見，長期照顧初級預防之推動，將可讓年長者生活自理功能延長、延緩失能期間，營造長者、家庭、社會等三贏之局面，具有極佳的正面效益。然而，筆者也因此產生疑問，從社會福利的角度而言，長期照顧提供初級預防服務，將有可預見的實益，但政府投注更多的創新服務，也意味著政府財務支出會增加，那麼對於整體社會國家的經濟層面而言，投注於長期照顧初級預防，到底是有助於社會整體在長期照顧財務方面的減輕，抑或是增加社會整體在長期照顧成本支出的負荷？爰此，筆者將以福利經濟學之成本分析方法，以實證角度來逐步檢視長期照顧初級預防之推動，將是甜美的果實抑或是包著糖衣的惡果？其對於整體社會的支出成本而言，究竟是增加抑或減少？提出一個數量化與金錢化的觀點，對此理念之落實提供剖析與政策參考。