社區發展季刊

根據內政部的最新資料顯示，臺灣六十五歲以上老年人在103年底已達12%，老化指數為85.7%，近十年來已增加了36.7個百分點，遠高於全世界平均值30.77%，老化指數雖然尚不及日本及加拿大，但已高於美國、紐西蘭與澳洲等先進國家（內政部統計處，2015）。根據內政部統計處，103年底臺灣的扶老比率為16.2%，大約6名青壯年負擔一位老人，然而隨著高齡者人口逐年增加，幼年人口卻因出生率不升反降，國家發展委員會在「中華民國人口推計（103-150年）」報告中推估，115年臺灣扶老比將提高為31.1%，約每3.2名青壯年負擔一位老人，到了150年後預計高達81.4%，幾乎1.2名青壯年要負擔一位老人，顯見臺灣社會未來在老人經濟安全和長期照顧方面會愈來愈吃力。老年人，尤其是老年女性和老老人（85歲以上），因為老化產生的生理與社會心理各種層面的變化，其需要受照顧的依賴年齡有增加的趨勢，意味著老年人長期照顧服務需求的增加，家庭、社區和社會受到的挑戰也愈來愈大。因此，建構完善的老人長期照顧體系與服務早已成為臺灣和世界各國政府要嚴肅面對的迫切議題。

自1950年代起，發源於英國的社區照顧（community care）即成為老人照顧的主流趨勢之一，強調老人應就近在地接受熟悉的社區照顧服務（載章洲、吳正華，2009），儘可能延長老年人居住在社區之中，並且減緩機構化照護的時間。回顧臺灣的長期照顧政策發展，「社區」在我國的福利服務政策脈絡中佔有關鍵的位置（趙珍妮，2007），從1996年內政部核定「推動社會福利社區化實施要點」起，2000年行政院推動「建構長期照護體系先導計畫」，2002年核定「照顧服務福利及產業發展方案」，2005年的「臺灣健康社區六星計畫」，一直到2007年的「大溫暖社會福利套案：長期照顧體系十年計畫」，皆可見社區在長期照顧體系中乃具有重要的角色。然而社區在長期照顧中應該扮演何種角色與功能？就公部門角度而言，社區照顧的推行不僅能降低高齡照顧成本，也符合老年人想居住在家中之目標，然而，社區照顧做為長期照顧體系的基礎一環，卻非政府政策的萬靈丹，不宜過度倚賴社區來承擔老人照顧的重擔，將龐大的照顧成本轉嫁給社區負擔，如此反而弱化社區發揮其自助、互助和助人的意願和可貴能量。尤其是戰後嬰兒潮世代（1946-1964）已步入老化，未來扶老比愈來愈高，青壯年人口卻愈來愈少，未來老化加劇的社區如何有能量承擔起長期照顧體系的初級照顧功能值得吾人深思。

社區照顧關懷據點可謂是目前臺灣福利社區化政策最具體和有成效的社區工作方案之一，其政策目標之一為落實在地老化及社區營造精神，建立社區自主運作模式（衛福部社會及家庭署，2015）。然而，因近年有機會參與社區關懷據點評鑑之故，筆者卻發現社區自主運作精神與政府因資源投入和評鑑要求存在矛盾情結，政府在政策面鼓勵社區自主，但在行動上以制式的評鑑指標和經費補助框住據點發展的自由度和可能性，換言之，政策理念雖然期待激發由下而上的社區自發精神，但在實務觀察卻發現依舊擺脫不了由上而下的政府主導現象。理論上社區照顧關懷據點的經營應該不時自發性思考、反省和行動，將社區老人視為合作夥伴以回應長者真正的需求，但筆者在評鑑過程中看到更多的是據點工作者努力回應和配合政府政策的要求，卻甚少提出社區反思過程和行動，更少聽見社區老人自己的聲音。據此，本文嘗試探討運用培力觀點（empowerment approach）來檢視社區照顧關懷據點之發展。