社區發展季刊

近年，「預防」的概念廣被運用在老人長期照顧（護）領域上，所謂「預防照顧（護）」早已成為相關照顧服務辦法的重要措施及服務方案的核心項目，如：「老人健康促進四年計畫（衛生署，2009-2012年）」即規劃老人健康促進之願景為「使老人都能提升健康促進知能、執行健康生活形態、延緩老化、延長健康餘命」，並制定老人健康促進目標策略如下：老人健康體能、老人健康飲食、口腔保健、菸害防制、流感接種、預防保健及篩檢服務、老人跌倒防制、老人心理健康、老人社會參與等。「建立社區照顧關懷據點實施計畫（2005）」亦鼓勵民間團體設置社區照顧關懷據點，以社區營造及社區自主參與為基本精神，自主參與初級預防照顧服務工作，提供在地的初級預防照顧服務。預防照顧服務已是國內老人福利服務重視的概念及項目（莊秀美等，2009）。

「預防照顧」此一概念之興盛，或可能是受到預防醫學及成功老化等概念普及之影響。健康老化的重要政策內涵即包括（1）老人是社會重要資產而非社會負擔，個人獨立自主是維持其尊嚴和社會整合的重要基礎；（2）應關注健康不均等（health inequalities）問題，並將社經因素及老人需求之異質性納入考量；（3）以「預防」為健康促進工作的重點。其所關注的焦點是如何減緩老人生理功能退化，維持個人自主以降低其對醫療照護及福利資源的依賴，達到個人福祉與整體社會福祉提升的雙贏（經建會，2009）。由此來看，「預防照顧」亦是源自於人口結構老化先驅國家對於失能照顧經費支出持續成長的檢討與反省所提出的因應對策之構想與措施。一般而言，人口結構逐漸老化，失能人口將隨之增加，長期照顧的需求及相關經費支出亦將持續成長。如此之說法，長久以來一直被人們視為理所當然並且廣被接受。但是，OECD在〈Trends in severe Disability Among Elderly People: Assessing the Evidence in 12 OECD Countries and the Future Implications（2007）〉研究報告中曾針對OECD各國長期照顧財務負擔之推估提出不同以往的看法與說明。亦即，如運用「靜態」人口影響因素計算[1]，推估2005年至2050年平均每個國家之長期照護支出占GDP的比率將超過1%（從2005年的1.1%加至2050年的2.3%），但是若基於所謂的「疾病/失能壓縮（compression of morbidity/disability）理論加以計算[2]的話，則各國的長期照顧支出占GDP之比率平均將減少1/2。也就是說，透過健康與功能之改善，不但能延緩失能速度，延長老人獨立生活的時間，減少因單純的人口老化因素造成的長期照顧經費支出。該報告並進一步將老人較容易罹患的重要慢性疾病盛行率（包括關節炎、心臟問題、糖尿病）及風險因子（高血壓及肥胖）的相關資料進行分析，發現失能的減少（或增加）與重要慢性病盛行率的減少（或增加）呈現正相關。雖然各項慢性疾病影響失能的程度有別，但失能的發生機會與上述慢性疾病及風險因子卻存在高度正相關（經建會，2007）。可見，只要降低慢性疾病及風險因子就可能降低失能的發生機會，則長期照顧財務負擔之減輕是可追求的。

上述報告亦明確指出，若能藉由健康促進及失能預防工作之推動，將可有效降低長期照顧需求，此亦是各國政府降低對長期照顧負擔的可行作法。事實上，已有將健康促進及失能預防列入正式的長期照顧政策之中的國家。以德國為例，德國「長期照顧保險法」為防範需要照護狀態的發生與改善需要長期照護的狀態，強調預防保健與復健服務的優先性，並應加強其適切的必要措施（吳凱勳，1997）。因此照顧服務給付依據主要依「將預防及復健測量用到照顧上」以及「居家照顧優於機構照顧」之兩大原則，以促使老人盡可能留在熟悉的家中受照顧，延緩重度需照顧的發生（林志鴻，2008；林谷燕，2009；林美色，2011）。除了OECD各國之外，近年來日本亦相當重視預防照顧相關措施之落實。日本的介護保險制度於2006年修訂，主要改革的重點包括「重視預防照顧」、「設置社區整合支援中心（日文：「地域包括支援センター」）」、「照顧資訊公開化及強化地區密合型服務」等（莊秀美，2012:34）。另外，國內各界亦極力推動預防照顧相關措施，除了上述「建立社區照顧關懷據點實施計畫（2005）」中將預防照顧列為重點項目之外，「我國長期照顧十年計畫（略稱「長照十年計畫」）」中亦提及預防照顧概念，規劃透過建立預防性照顧體系，實踐「疾病壓縮期」的理念，以達降低長期照顧負擔之目標（行政院衛生署，2007）。只是，健康促進及失能預防工作既然是可能達到預防照顧的目標，則其內涵、作法、效果、經費等都是值得更進一步加以探究的議題，本文的目的即在探討分析日本的預防照顧之發展及實施、其預防照顧的範圍與項目、預防照顧的經費來源及經濟效益檢驗之相關爭議等，期提供國內推動發展預防照顧政策及措施之可行參考。