社區發展季刊

1993年，我國老年人口（65歲以上）比率跨越7%的人口高齡化國家(aging nation)門檻，2010年底的老人人口比率提高到10.71%（內政部統計處，2010）；人口老化現象將因二次世界大戰後出生的嬰兒潮世代進入老年而明顯，老人人口將從2014年的273萬人(11.6%)增加到2021年的392萬人(16.54%)，2025年我國人口中將有五分之一是老人，老人人口比率直逼英國與法國等已發展國家（行政院經濟建設委員會，2008a）。由於醫療科技的進步，老人的壽命不但延長，更使過去可能致命的疾病，因得以治療而保留性命。但老年人雖然從疾病侵襲中存活下來，卻有不少比例的老人在日常生活活動上需要他人協助。由於疾病的困擾再加上年齡增長引起的自然老化，促使長期照顧成為社會關注之議題，依據推估，我國2008年失能及失智的人口約為399,979人，預估2016年將達900,494人（行政院經濟建設委員會、行政院衛生署、內政部，2009），總人數較2008年成長近22.5%，顯示長期照顧需求問題不容小覷。

回顧我國長期照顧政策自1980年代發展至今的軌跡，可從社會行政、衛生行政、勞工行政三個主管機關與研究發展等四個面向進行回顧。社會行政體系方面，人口老化政策係以1980年公布實施的「老人福利法」為始點，其後陸續公布「社會福利政策綱領」（1994年）、「加強老人安養服務方案」（1998年～2007年）重大政策，並修訂「老人福利法」（1997年、2007年）及「社會福利政策綱領」（2004年）等；衛政體系亦陸續執行「建立醫療網第三期計畫」（1997年）、「老人長期照護三年計畫」（1998年）及「醫療網第四期計畫」（新世紀健康照護計畫）（2001年～2005年）；行政院勞委會則於1992年公告「因應家庭照顧殘障者人力短缺暫行措施」，引進外籍家庭看護工作為長期照顧服務的補充人力。但有鑑於長期照顧業務分屬社會行政與衛生行政主管機關，服務內涵、服務設施設備標準、服務從業人員法令亦分由「老人福利法」、「護理人員法」及「身心障礙者權益保障法」及「就業服務法」規範，致使社政體系服務對象以經濟弱勢者為主，非經濟弱勢者則是選用衛政體系發展的居家護理服務、護理之家機構式服務與勞政體系引進的外籍看護工偏多。為整合長期照顧相關部會與資源，行政院經建會於2002年至2004年間推行「照顧服務福利及產業發展方案」，首度將照顧服務對象由中低收入失能者擴及一般失能國民，鼓勵非營利團體及民間企業共同投入照顧服務體系，並以全面開發本國籍照顧服務就業人力為目標，期能漸少外籍看護工的聘用（行政院經濟建設委員會，2005）；該方案雖於2005年延增第二期計畫（執行至2007年底），但照顧服務總時數增加的幅度有限，外籍看護工人數人亦持續成長，未能達成減少僱用外籍看護工改聘本國照顧服務員之預期目標（行政院經濟建設委員會，2008b）。

研究發展方面，行政院研究發展考核委員首度於1997年委託吳淑瓊、呂寶靜及盧瑞芬等人進行「配合我國社會福利制度之長期照護政策研究」（吳淑瓊、呂寶靜、盧瑞芬，1998），行政院社會福利委員會隨後於2000年核定「建構長期照護體系先導計畫」，由衛生署與內政部委託臺灣大學執行，選定嘉義市與臺北縣三峽鶯歌地區為實驗社區城市型與鄉村型代表，在三年期程中進行社區實驗計畫，實驗多元化服務方案與發展設施，研提我國長期照顧體系建構之策略藍圖（吳淑瓊等，2004）。當先導計畫於2003年結束之後，行政院行政院社會福利推動委員會2004年第7次委員會議決議，為因應人口老化加速，需求長期照顧人口增多，於該委員會下另組成「長期照顧制度規劃小組」，先後由兩位借調自社會福利學術界的政務委員擔任召集人，我國長期照顧制度亦由此時期從區域型與實驗型的政策研擬轉向全國性與長期性方向。傅立葉政務委員擔任召集人期間，政策研擬亦由小組邀請諮詢顧問密集指導，小組自行辦理「加強居家式健康服務」、「整合照顧管理組織及功能」、「連結居家式、社區式、機構式長期照顧服務」、「改善長期照顧居家式各項措施」等規劃案，另亦由內政部配合辦理「我國長期照顧制度規劃研究委辦案」，針對服務輸送、資源開發、財務制度、法令制度、資訊系統等面向進行委外規劃；2006年林萬億教授擔任政務委員期間，內政部以專案政策補助「臺灣社會工作專業人員協會」再度進行「我國長期照顧制度規劃」，由時任社工專協理事長的呂寶靜教授擔任計畫主持人，結合專家學者按專業領域分工，統整近年主要規劃研究報告資料，並經多次工作會議與焦點團體密集討論，依會議決議修正部分內容，並提送2007年2月6日行政院社會福利推動委員會臨時會議確認，再循行政程序提報2007年3月份行政院院會報告，核定為「我國長期照顧十年計畫」，基本目標為「建構完整之我國長期照顧體系，保障身心功能障礙者能獲得適切的服務，增進獨立生活能力，提升生活品質，以維持尊嚴與自主」（行政院，2007）。惟歷經2008年政黨輪替，因應馬總統「推動長期照護保險與立法，四年內上路」競選政見，行政院衛生署成立長期照護保險籌備小組，邀請李玉春教授擔任總規劃師，於2009年底完成「長期照護保險法」（草案）送交行政院院會討論。

回顧上述長期照顧相關部會推動的政策、法案與相關研究，在在都顯示政府部門對人口老化所衍生的健康及照護問題之重視程度（行政院，2007；行政院經濟建設委員會等，2009；吳淑瓊、陳正芬，2000；陳淑芬、鄧素文，2010；楊志良，2010）；長期照顧政策的涵蓋對象亦從低收入戶擴及一般戶，服務方案的內涵從機構式擴展至社區式及居家式等多元服務，長期照護保險法的研議更意謂長期照顧服務的財務基礎將經歷重大變革。誠然，社會福利政策的制定往往涉及價值取向抉擇，擺盪於個人主義與集體主義兩個取向之間，而此價值抉擇亦又會影響政策的給付對象、資源形式、輸送方式與財務結構。本文以下將依據Gilbert與Terrell (Gilbert & Terrell, 2010)提出的社會福利政策分析架構，針對我國自1980年代至今長期照顧政策之發展進行檢視；其次將參考聯合國於2007年更新的21世紀老年研究議程(United Nations, 2007)，比較分析我國政策發展與聯合國政策建議方向之相同及相異之處；最後，依據聯合國與其它先進發展國家的政策趨勢，提出我國長期照顧政策未來發展之建議。