第108期 社會服務民營化(2005年01月)
社會救助法第四條的影響與修正建議
近年來臺灣地區曾經歷經濟景氣下滑、失業率攀升以及貧富差距的擴大,貧窮問題似乎變得更為複雜與嚴重;因此,對於貧窮人口的界定與其相關的法規政策也引起社會廣泛的關切。雖然政府目前尚無明確針對「貧窮線」的定義以及所依據之「貧窮人口」的定義,而是以「低收入戶」與「中低收入」資格作為「社會救助」的主要對象,宜先對「低收入戶」與「中低收入」的概念釐清。
「低收入戶」的認定主要規範於社會救助法第四條:『本法所稱「低收入戶」,係指家庭總收入平均分配全家人口,每人每月在最低生活費標準以下者。前項所稱「最低生活費標準」,由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出百分之六十定之;直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。』條文中述及之「中央主計機關所公布……」,目前仍是以行政院主計處每年所蒐集的「家庭收支調查」資料,據以計算「平均每人消費支出百分之六十」的結果。至於「中低收入」資格的規範,仍是以社會救助法第四條為基礎,依據「中低收入老人生活津貼發給辦法」,係指『家庭總收入按全家人口平均分配,每人每月未超過內政部或直轄市政府當年公布「最低生活費標準」之二點五倍,且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者。』由於直轄市政府最低生活費標準之二點五倍,等同於直轄市政府地區平均每人每月消費支出之一點五倍,此數字往往高過於臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍;因此,「中低收入」的門檻實際上就相當於「低於臺灣地區平均每人每月消費支出之一點五倍者」。
由於臺灣地區從1960 年代開始生育率明顯下降,四十年來持續走低,引發快速的人口轉型以及家庭結構的變遷;主要現象前者以人口老化與少子化為核心,後者則以離婚率的上升與家庭型態的多元化為特徵。鑑於此趨勢,學者們近年來的研究一再指出,在前述社會變遷下所帶來的貧窮現象與貧窮人口特質也產了一些改變(呂朝賢,1995、1996;陳寬政等,1986;陳建甫,1996;張世雄,2001;張清富,1992;薛承泰,2002、2004)。尤其是經濟持續長期發展之後的驟然下滑,帶來的不僅是傳統貧窮人口的增加,也帶來所謂的「新貧階級」;簡言之,貧窮現象不再只限於傳統的「弱勢」(例如老人、身心障礙者、缺乏照顧的兒童與長期失業人口),而是具有工作或有薪資的人口當中,因為工作的不穩定、生活負擔過重或扶養人口過多而難以維持往常的生活水平,甚至無法維繫基本生活而落入「貧窮」(呂朝賢,1998;張世雄,2001;蔡明砡,2004)。基於此,有愈來愈多人認為現行社會救助法第四條當中,最低生活費標準的門檻設定過於嚴苛(主要證據在於低收入戶之戶比率與人比率相較於先進國家的貧戶率與貧窮人口比率偏低許多);此外,學者們也認為,一些「貧窮」判定標準也不適於產業結構劇變下所產生之失業貧窮人口,家庭總收入的範圍也和多元家庭型態難以銜接;於是「新貧階級」可能無法受到社會救助體系的扶助,甚至傳統的弱勢人口數也在擴張當中(王德睦等,2003;林美伶、王德睦,2000;何華欽等,2003)。
最近行政院提出「社會救助法修正草案」並交付立法院審查,各界對「最低生活費標準」檢討尤為熱烈,多數委員主張應該放寬標準,或放寬第五條有關家庭收入範圍的認定。此外,因「最低生活費標準」的制訂係以平均每人消費支出為基準,在經濟不景氣下,民眾的消費支出也逐漸下滑,因此也有人認為現行以消費支出為基準所建構的貧窮線已不符實際所需。
由於貧窮問題與貧窮線設定所涉及面向複雜,若焦點只置於放寬門檻,試圖使更多的人被納入社會救助的範疇,將正當性建立在先進國家「貧窮率」的水準,而非整體的社會救助制度、預算與財源,於是解決問題的主要手段,通常只有增加社會救助的預算一途;其結果,可能成為預算分配時的政治角力,以及固定預算內必然產生的排擠作用。尤其在地方政府預算緊縮的情形下,放寬門檻若沒有中央補助,簡直是「不可能的任務」;換言之,放寬門檻與否,除了反應社福政策當中「社會救助」的優先順位,也關係到政府整體預算結構的重分配。總之,檢討門檻是否過於嚴苛?以及審核標準是否合宜?固然是重要議題;除此之外,當前的「最低生活費標準」計算方式是否恰當?在臺灣不同地區產生什麼影響?這不僅涉及社會救助公平性,也會影響到社福政策的落實與永續經營。
鑑於此,本文重點不在於探討放寬低收入門檻標準以符合貧窮率的「合理」水準,而在於檢視目前「準貧窮線」(即社會救助法第四條所規範的「最低生活費標準」)所產生的可能缺失與地區影響,進而提出一新的計算方式,供未來建立一套合理之貧窮門檻的參考。以下先就貧窮的概念與主要的測量方式作整理,並針對近年來立法委員、行政院以及學者專家所提出關於貧窮線設定的方法作討論。最後針對貧窮線之調整,提出以全臺灣地區為單一母體的計算基礎,建議依各地區之都市化程度的不同,採取適當的百分點作為最低生活費用標準,期能拋磚引玉,適度反應出臺灣各地區的貧窮狀況,並利於地方政府執行「社會救助」政策。