社區發展季刊

隨著歐洲國家在經濟與貨幣一體化後，為了刺激經濟和創造就業，整合各國間社會政策差異，以對抗失業、促進就業（ALMP, active labour market polices）為目標，陸續提出了1993年的「成長、競爭、就業」的執委會白皮書、1997年的盧森堡「歐盟就業策略」、簽訂阿姆斯特丹條約（Treaty of Amsterdam）、2000年的里斯本協議（Lisbon Agreement）、2005年及其後續的整合指導原則（Integrated Guidelines 2005-2008, 2008-2010），以開放協調、非硬性規定的方式鼓勵各國依狀況進行政策調整（Jenson & Saint-Martin, 2003; Hemerijck, 2012; 2018; Jenson, 2012; Van Kersbergen & Hemerijck, 2012; Morel, Palier & Palme et. al., 2012）；全球福利開始進入社會投資的時代。國內學者於2010年後，也對社會投資策略、福利理論改革路線發展等議題作出各種分析（陳盈方、呂建德、葉秀珍，2013；陳素梅，2014；葉崇陽、古允文，2017）；社區發展季刊170期，亦編撰了一期「社會投資與社會福利」專題，邀請國內學者針對社會投資作為一種可期待的福利路徑，作出多面向的評論分析。

社區發展季刊170期社論指出，社會投資的定義、範圍、效益評估，都還存有很多爭議；亦可概分為狹義、廣義的範圍。狹義的社會投資如直接從歐盟國家的政策架構來理解，「近二十年來，主要的歐洲國家如德國、法國、荷蘭等，較多聚焦於兒童早期教育和照顧（ECEC, Early Child Education and Care）、工作與家庭平衡政策、積極就業市場政策（ALMP）；其中又以德法兩國的政策投入和效益評估結果最受矚目，大規模的社會投資項目和顯著的成效，不僅改變其國家的福利發展路線，更讓Esping-Andersen的福利體制（welfare regimes）地圖變色。而北歐幾個社會民主福利國家，除了早就在兒童照顧、家庭與工作平衡、積極就業等政策上體現社會投資思維外，更進而關注社會投資效果與性別平等目標的結合。而越來越多的社會政策評估研究也指出，社會投資並非全然美好，社會投資政策產生了過於強調經濟和就業、加深了性別不平等、發生馬太效應（Matthew Effect）等爭議」（2020, p. 5）。陳素梅（2014）在梳理德國家庭政策文中，回顧了兒童托育與照顧政策的邏輯思維。紅（社會民主黨）綠（綠黨）聯盟（1998）後，基於社會投資的觀點（Brettschneider, 2008; von Wahl, 2008; 引自陳素梅，2014），家庭政策開始為各年齡層的孩子建立全天候托育機構，廣設公立托育機構，安排中、小學全天班課程。其中也改革育嬰假津貼，將之提高到具有薪資替代的功能（Lohnersatzfunktion），目的是提高男性請親職假，履行父職的意願（SPD-Parteivorstand, 2001）；「育嬰假」（Erziehungsurlaub）的安排，改成「親職時間」（Elternzeit），以強調育兒的社會責任；2004年通過《擴建日間托育法》（Tagesbetreuungsausbaugesetz），德國的家庭政策加速從「男性養家模式」轉型為「雙薪家庭模式」以配合國家的兒童托育（Doppelversorgermodell mit staatlicher Kinderbetreuung）（Opielka, 2002; 引自陳素梅，2014）。

陳素梅（2014）指出，前述政策趨近於北歐和前東德的設計；准許兼職上班，結合彈性工時的設計、配合國家托育服務，同時鼓勵父親請父職假，促進性別平權。梅克爾時代的大聯合政府，持續縮短離職時間，提高親職津貼的政策，訴求的主要對象是高學歷且高所得的職業婦女，邏輯上帶有支持生育主義（selective pronatalism）的色彩。

Leitner等人（2008）指出，托育幼教政策改革的重要意義有三，第一，將兒童教育視為對未來潛在人力資本投資，早期幼稚園教育目的只在於協助兒童學習社交往來，後來則透過遊戲希望能達到幼年認知教育（educare）的目的。其次，減少兒童貧窮問題，當婦女勞動力偏低時，貧窮女性化問題連帶造成嚴重的貧窮兒少化現象，故英國、美國、德國等福利改革，有許多確實是針對低收入家庭、單親家庭給予托育補助，令母親得以去就業。可惜這個政策目標後來被許多英、美研究證實，效果並不明顯，甚至有讓低收、單親家庭更加陷困的現象。第三，支持父母在工作及家庭責任中達到平衡，以減少工時（part-time）的工作權利，配合親職時間（Elterzeit）設計，促進照顧責任之性別平等分工。

換言之，ECEC不只是兒童教育或照顧服務，而是結合教育發展、家庭福利與性別治理的核心領域。東亞國家此刻正面臨更多來自人口老化、家庭照顧功能弱化、持續低迷生育率等挑戰。臺灣作為亞洲國家中性別平等程度首屈一指的國家（行政院性平處，2026），但對於ECEC如何設定與評估性別平等效益，坦白說，並不明確。本文擬從OECD國家中兒童早期教育與照顧（Early Childhood Education and Care，本文後續均以ECEC指稱之）之政策內涵出發，探討現行歐美文獻對ECEC政策成效之追蹤，並指認在ECEC實踐場域中，社會投資與性別平等之間的矛盾。