社區發展季刊

　　2021年0806豪雨，雲林縣臺西鄉有兩名80多歲的長者，因為重聽、視力不佳且行動不便，水已淹至家中不知道該如何撤離。2024年的0403花蓮地震，花蓮縣秀林鄉崇德村村長及幹事掌握轄內有兩位獨居、患慢性疾病且行動不便的老年人受困在土石崩落的偏遠山區，請求警方協助， 利用吉普車從沙灘的替代道路將長者送至衛生室。兩則案例皆呼應了《2015－2030 仙台減災綱領》（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction，以下簡稱《仙台減災綱領》）提到氣候變遷使災害生成頻率及強度增加，因而造成更多傷亡及損失，人民的福祉及安全受到影響，尤其是婦女、兒童，以及其他弱勢族群所受的衝擊最為嚴重（United Nations Office for Disaster Risk Reduction [UNISDR], 2015）。許多聚焦在身心障礙者與災害關聯的研究認為，災害造成身心障礙者死亡、受傷、財產損失的風險比一般人高，也可能會遭受更多形式的歧視或忽視（Alexander & Sagramola, 2014; Stough & Kang, 2015）。

　　《仙台減災綱領》認為在進行風險評估及規劃策略時，必須要有更多、更廣泛採取以人為本（people-centred）的災害風險預防措施。降低災害風險需要整個社會的參與和夥伴關係，政府應邀集與防災相關成員包含各類災害特定需求者，參與政策、計畫和規範標準的設計與推動，公私部門和民間組織、學術單位共同努力創造合作的機會。對於易受災害影響的特定需求者，應提供具有包容性的訓練機會（UNISDR, 2015）。在災害管理過程的各個階段，尤其是規劃和整備期間，納入身心障礙者的需求和意見，可以顯著降低其脆弱性，並提高政府應變和復原工作的效能（United Nations Department of Economic and Social Affairs, n.d.）。由此可知重視特定需求者是當前災害管理的國際趨勢，亦為國內災害防救業務推動的政策走向。

　　雖然「弱勢族群」目前在臺灣的各項官方文件中常被使用，但在實務當中，所謂的弱勢族群本身不一定認同被貼上之標籤（李香潔、陳宏宇，2016），故本文以「災害特定需求者」取代之。對應《仙台減災綱領》內容，災害特定需求者包含了婦女、兒童與青少年、身心障礙者、經濟弱勢、慢性疾病者、原住民、新住民、高齡者（UNISDR, 2015）。

　　第八屆行政院災害防救專家諮詢委員會提出落實策略建議，提及：

　　　政府應更重視災害特殊需求者。包含建立災害特殊需求機構災害防救計畫及演習的參考指引與範本、發展適用各類特殊需求者的工具、溝通方法與平台、教材。（行政院災害防救專家諮詢委員會，2018）

　　其中，災害防救計畫與演習之重要性可由2019年東日本哈吉貝颱風的經驗所顯示。此颱風事件導致3∼5公尺深的大規模淹水，造成許多獨居及行動不便的長者逃生不及而死亡，但在長野市的高齡者介護設施「豊野清風園」以及埼玉縣川越市的養老院「川越國王花園」，因有制定避難計畫，同時每年持續進行疏散演習，發生事件當日立即增派許多工作人員，快速將需要幫助的長者從輪椅和床垂直疏散至三樓，因此沒有人員傷亡。上述案例凸顯了高齡者、行動不便等較脆弱的族群在災害時的特殊需求及可能需要緊急救援的特性，也印證了平時進行疏散演習的意義。本文提及的災害防救演習，源起於2009年8月莫拉克颱風在臺灣中南部造成重大災情，為因應風災、水災及土石流等大規模複合型災害威脅，2010年行政院開始推動的全國性縣市層級災害防救演習， 由各直轄市、縣（市）政府結合地方政府及各相關事業單位，辦理災害防救聯合演習（行政院災害防救辦公室，2010）。每年一次的演練也成為各地方政府展現及驗證災害防救整備、應變成果的場域，2021 年首次在年度計畫中明訂須在演習中呼應《身心障礙者權利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities， 以下簡稱CRPD）、《消除對婦女一切形式歧視公約》（The Convention on the Elimination of all Forms of DiscriminationAgainst Women，以下簡稱CEDAW）之精神，在演習規劃及實施各階段將特定需求者納入考量。本文藉由爬梳各年度災害防救演習計畫、相關成果報告，以及過去參與災害防救演習的觀察與紀錄，呈現災害防救演習如何納入特定需求者的考量，以及在特定需求者議題上的演練項目、方式與其轉變，提供未來演習時制定計畫和設定相關情境參考。