社區發展季刊

社會福利觀念與實務的推展肇始於十七世紀，英國通過「濟貧法（The Poor Law of1601）」，漸漸呈現出國家對於窮人生活之公共責任與社會連帶責任。美國在1824 年公布「葉慈報告（Yate’s Report）」強調福利與服務施行的對象，應該是具有工作能力的窮人，而無力工作者應該強迫其養成勞動習慣和自立更生的價值觀。這股對於社會中貧窮階級生活的關照一直延續到二十世紀，例如美國總統羅斯福通過「社會安全法案」，這個法案除了正視貧窮議題之外，進一步關切經濟所得低的老人族群，逐漸將社會安全推入國家議題之內，認為個人的貧困不是意志的薄弱或道德上的缺失，接受救濟成為一種應得的法定權益。

時至今日，不同於歐美國家具有相對長期的歷史演變過程，臺灣以亞洲四小龍登上世界舞臺，迅速發展的政治、社會、經濟和文化等結構的轉變，相較於顯性的經濟發展來說，社會福利扮演一股平衡政經社發展過程中可能導致的疏漏和不足之處，持續建構適合我國的社會福利趨向，乃是值得紮根的工程。

簡言之，社會福利的發展係為解決社會環境變遷所引發之問題。而社會變遷又包括人口、家庭、勞動市場、家庭功能及價值觀念等轉變，數十年來，臺灣地區的社會變遷，最明顯的現象在人口方面是老年人口增加、幼年人口減少；家庭方面，核心家庭增加、離婚率上升，相對的單親家庭增加；家庭功能方面，對應核心家庭增加，老人與子女同住比率下降，老幼照顧責任分散；勞動市場方面，因婦女就業、雙薪家庭增加、老幼照顧需求增加；價值觀方面，社會福利意識高漲，要求政府多分擔個人責任。

依據中華民國憲法增修條文第十條第八項規定，社會福利是指社會救助、福利服務、國民就業、社會保險、醫療保健等福利事項。內政部的資料顯示社會司所轄屬的職責範疇廣及少年福利、婦女福利、老人福利、身心障礙者福利、社會救助、社區發展、志願服務、社會保險等，種種工作亟待民間和政府的投入，一方面顯示臺灣社會漸趨成熟，能夠共同分擔社會變遷所造成的落差與自然環境所引起的不幸；然則，另一方面則也凸顯當前相關的配套措施不足，且存在許多不明確與需要完善之處。

隨著行政革新風潮的鼓動，各國政府漸漸從權威的掌控者，朝向服務的執行者改進，政府機關單位的體制與編制朝向彈性、靈活、效率、簡約的目標修正。臺灣在進入二十一世紀，政府部門的行政革新伴隨著組織重整，社會福利部門與衛生將改組成衛生及社會安全部，編制員額及預算規模也可能朝向福利多元主義及混合經濟模式傾斜；顯示政府如何在過去的基礎上，善用人力與資源，由民間組織（第三部門、非營利部門）承接社會福利相關業務的規劃與執行，乃成為必行之途，這就是近年來大力推動的福利民營化潮流。

基本上，臺灣地區非營利組織的性質多元，可以依類別分成：文化教育、社會慈善、醫療保健、經濟事務和其他等項；而根據民法的規定來檢視則是包括：社團法人和財團法人兩類。非營利組織幾乎是囊括人民生存、身體、心理、社會、文化與藝術等層面之資源與活動，在理念上包括了人權保障與人道主義基礎、博愛與慈善主義的實踐、利他主義動機的捐獻、志願服務與助人精神、彌補民主過程中的限制、強調倫理與法治、鼓勵多元、參與、互動與整合、共同維護社會公信力等。非營利組織具有公益與正義的哲學思維，各個非營利組織落實其理念之時，與社會福利政策實施的宗旨，具有不謀而合的高度同質性；不同的是非營利組織可以作為社會福利政策推展的助力或媒介；而社會福利政策的擬定與執行，可以從宏觀的政經環境，開拓適合非營利組織運作的時間和空間。

無論從學術理論的觀點，或是臺灣地區當前的社會經濟環境需求，政府社會福利部門與民間非營利組織的相互對話，已經成為發展的必然趨勢，但是如何能夠使得這兩大部門，在社會福利服務的議題上發揮相互助長的功效，而不會落入相互折損的困境，這就有必要重新思維，如何超越依賴與對抗的宿命。

壹、社會福利供應多元化走上依賴與對抗的宿命
近代西歐各國推動社會福利主要採行國家公部門、企業營利私部門、非營利組織的第三部門、各種產業公會與職業工會的互助團體、非正式部門的鄉里親友等介入的方式，這就是混合經濟福利制度，也就是國家並不單獨負擔起所有國民的福利服務，而是與許許多多非法制化的組織共同運行的制度。此種混合經濟福利的社會福利供應分工有五種單位：

1.國家公部門的福利供應：由各級政府所國供的福利供應。

2.企業私部門的福利供應：由企業營利部門所國供的福利供應，由市場機制來決定資源供輸分配的方式。

3.志願服務組織的福利供應：此種組織有地方性的社區發展志會，或大到全國性的慈濟功德會，它們是附屬於法定服務的角色，也可以扮演補充性的角色。

4.互助團體部門的福利供應：此種單位有時代互私部門、有時代互志願服務組織，但是因為他們屬於會員制，繳納會費、國供勞力、參與管理、接受互助為基礎，最常見的模式就是志願性的保險體系，其次如合作社與工會等也屬此種部門。

5.非正式部門的福利供應：包括社區非友、非非、親非等，大部分的照顧是由非正式部門供應，而非由國家國供，此一部門的照顧者通常是家庭中的女性，因此受到女性主義者的大力批判。

英國社會福利制度的改變初期，著重新泰勒主義所支持的成本抑制與分散化管理，而後期的改革則是一種對「新泰勒主義」的再評估，它引進準市場、強調分散化、持續著重於品質改善的必要性，以及注意是否符合個別使用者的期望，這就是所謂的「新管理主義」。

新管理主義強調彈性、效率和市場導向的服務，以簡明的會計用語修訂預算，將成本歸因於產出而非投入，而產出須以量化的績效指標量之。開放服務供給者的角色，使其在機構間或公部門、私部門及非營利單位間競爭。將供給的角色分散至最小可行規模的機構，允許使用者在供給者間有更多的轉換空間，而非僅依賴選擇的聲音，去影響公共服務供給對他們的影響。

新管理主義企圖將社會福利政策的供給去政治化，在競爭的環境中，以多樣化需求和有限資源，使它得以超越政黨和利益團體，並對資源的分配產生合理而有效的決定。然而，原先的社會福利輸送機構皆採取科層組織體制，在新管理主義的攻擊下，專業權力、裁量權、角色與價值持續受到挑戰。其次，在新的權力平衡關係中，管理者必須努力贏得被管理人的心，當管理將專業人員帶上船及將他們拖上前線，就形成新形式的依賴文化。再者，消費者在新管理主義的意識型態上是積極的，唯有透過消費者的選擇，才能肯定服務國供的效率。但是差別待遇，在資源有限的情況下，反而成為被攻擊的議題。最後，在混合經濟福利的情況下，新管理主義對社會政策的制定產生根本上的變革，不再依賴官員、不再依賴專家學者，而是由民意及社會資源及多方利益團體的多空交戰下設定。

臺灣近年來推動福利服務民營化，也讓政府官員與社福團體間、政府官員與專家學者間、專家學者與社福團體間，造成相當多相互質疑、相互指責與相互斷裂的現象，政府官員被批評為繁瑣的官僚文化、消化預算的核銷心態、不負責任的推諉作風；社福團體被批評為壓榨社工專業、喪失利他情懷、被政府餵養成超大社福托拉斯、壓制其他被邊緣化的團體；專家學者擔心社工師的工作權不被政府重視、工作環境不被社福機構重視、社工專業在政府與機構兩邊勾結的情況下成為被犧牲的對象。

貳、尋找超越的途徑－共同生產
民間非營利組織發展的階段和所遭遇的挑戰，往往互露出一個國家民間社會的生命力和活動力。民間非營利組織若要能適切地運作，公部門不能因此退守於後，相反地是應該搭建更適合民間非營利組織經營和發展的環境，進一步讓民間非營利組織具有承擔其過去依賴於政府的相關社會福利活動，這樣做的優點在於使民間非營利組織，可以從民眾生活的實情中去瞭解迫切性的社會議題為何；同時，可以免除公部門較為繁瑣的行政程序及處理步驟，加速社會中弱勢族群困境的突破；而公部門由宏觀層面的政策、方向、法規及制度方面著手，強化政策制定與執行的能力，並善用民間的資源，才能避免形成民間和政府共同為社會福利努力，卻無法整合到互動的機制上之憾。換言之，透過對民間非營利組織和社會福利政策合作關係的建立，從實務及理論面向瞭解之，並進而找到長久的運作機制，乃是當前臺灣推動社會福利政策的重要課題。

政府向民間購買社會服務所採購的標的物是民間所生產的社會福利服務，民間生產的社會福利服務一者以民間社會福利機構自行生產，另者由政府國供設備委由民間社會福利機構來經營所生產的服務。前者慣於作業外包或方案委託，後者則稱公設民營。而此兩種形式都脫離不了三種基本模式：競爭（市場）模式、志商模式和合作模式。

1.競爭（市場）模式：其競競為市場中有多個競爭者（供應者），政府（買主）可就多個競爭者（供應者）中挑選成本最低、品質最好的供應者簽約，使期能以最低之價格買到最高品質的服務。

2.志商模式：如協說市場競爭是協標，志商模式則屬議價，其為一種共識與漸進的決策過程，由於政府不一定有明確的計畫，因此國供較大的空間給民間機構去構思服務內容，政府就其中選擇其所偏好的計畫書，然後進行議價。

3.合作模式：合作模式是指政府與民間機構建立多年的合作關係，政府與簽約者非於平等的夥伴關係，承包者成為主要的行動者，國供需求評估、計畫、服務方法等決定，而政府雖然負有監控之責，但較不會根據契約來強迫承包人依約執行，反而是透過資源的國供來志助承包人改善服務績效與克服困難。

合作模式就是一種共同生產的概念，希望能夠突破民間和政府的分際，民間部門為消費生產者，亦即，其生產的目的在於創造消費的過程；而政府則為一般生產者，其生產主要不是為創造消費，而是爭取政治支持或履行公共行政的責任；共同生產的目標為消費生產者（市民或民間團體）及一般生產者（政府行政機關等）合作生產福利服務，以達到雙贏的目標。

參、應有的理念與配套措施
一、建立福利服務民營化的成本評量模式
政府需要從宏觀面著手，為社會福利政策規劃一個大的架構，以數個年度為期，進行規劃，制訂相關配套措施，經費上應給民間非營利組織較為優渥補助。

即政府向民間購買服務，而非補助的概念，要請民間非營利組織執行或承擔各種責任與社會功能時，需要國供充裕的財源、經費給民間。不過，當前無論政府或民間非營利組織因為服務項目龐雜、服務對象多元化，因此，迄今面臨的困難是無法計算出民間非營利組織承攬政府社會福利專案時，「最大單位成本」的標準，而造成民間非營利組織和政府在共同推廣社會福利政策時，會遭遇成本認知不一致的情況，這個方面，政府可透過徵詢和整合各種意見的方式，探索「單位成本」、「成本」的評量模式，才能讓政府和民間非營利組織共同推動社會福利政策時，在成本上有較大的共識。

二、政府機關應考量民間機構承接福利服務的能力
再者，建議公部門切實掌握目前民間非營利組織的實況，例如政府在規劃某些社會福利單位經費時，為了撙節經費，於是，將某些公立的社會福利單位移除，希望透過公辦民營的方式來承接既有服務，基本上，這個思維並無偏頗，然則，需要進一步考量公辦民營模式上，政府所釋出的資源和輔助是否充裕，使其在可運作的範圍內，繼續實踐社會服務的理念，否則，政府資源投入不足的情形下，恐怕會使社會福利服務的品質下降。同時，民間非營利組織在有心無力的窘境下，無法伸展職志；換言之，公辦民營、BOO、BOT這些都具有可行性，只是，不能單憑政策面的開放，就希冀民間非營利組織加以承接，還要縝密地考量落實的可行性。

三、政府和民間組織人員皆需加強福利民營化的理念
在人才培育方面，政府和民間非營利組織皆需要加強社會福利合作關係上的理念與做法。根據調查結協顯示，人才養成和培育的面向有二：其一是民間非營利組織本身面對社會福利多元化的情況，國昇人才素質乃迫在眉睫，民間非營利組織大都意識到此需求，只是受限於經費和規模，而無法及時國昇人力素質，建議民間非營利組織可以透過策略聯盟、共同整合課程的方式，來進行交流。政府負責規劃社會福利政策的相關人員，比較理想化，缺乏從社會實情出發來考量社會福利政策的推展，因此，公部門的人才，對於實務面的瞭解尚有努力的空間，可加強有關人員的研習、培訓和參訪，增進政府和民間非營利組織的對話機制，逐步取得共識。

四、地方政府社福承辦人員應修正對民間組織的態度
有些地方政府社福承辦人員將民間非營利組織視為市場中的廠商，進行競標，卻又出現底標過低的情形，非營利組織不但肩負著執行任務的責任，還必須自籌款項，增加很大的負擔。若地方政府擺出高姿態，那麼政府和民間非營利組織相互溝通與志商的空間相對被壓縮；民間非營利組織考量和職工之間契約的因素，不得不接收低價的標案，對政府和民間非營利組織來說，這樣的互動模式，長期而言，並不樂觀。當然，也有的地方政府會站在民間非營利組織的立場考慮，若標價過低，則在得標之後，會進一步瞭解實際實施的困難，與民間非營利組織共同思考解決之道；而比較會站在民間非營利組織的立場思考的地方政府，往往是推展社會福利政策較長久、較投入者。其實，只要地方政府突破本位觀念，和民間非營利組織的互動不以管理者和被管理者的思維來面對，而是共同合作、彼此志調的態度，則將會有極大的助益。也就是說互信的基礎、圓融的溝通技巧和制度化的政策空間，則對政府和民間非營利組織都能創造雙贏的局面。

五、政府和民間組織互動的前提是「信任」
民間非營利組織和政府合作遭遇到信任的問題，亦即，政府不信任民間，民間也不信任政府，互動的過程和結協，隨著不同的政府單位和不同的團體機構而有所變化。而且，互動結協往往淪於選舉時的工具，沒有具體實踐的企圖。臺灣各主要政黨的社會福利政策路線並不明顯，缺乏思辯過程，不夠深思熟慮，只是迫於情勢，處理眼前的困境；再者，法令規章的制訂，也沒有平衡和對話的管道，縱使透過各種勢力競逐，產生的社會福利法規，則往往面臨無法具體實施的困境。

六、福利服務民營化必須要以需要者能被滿足為主要目標
由於社會福利政策形成過程中，弱勢族群是極受關注的一群，對這群人而言，是由民間或政府執行社會福利政策，並不是最重要的，關鍵在於有沒有單位承擔這些社會服務，並且將服務的本質和品質國昇。為了使弱勢族群的權益能受到保障和滿足，政府和民間非營利組織往來時，應該回到平等的關係上，討論如何劃分權力和責任。

七、民間非營利組織的相關法令規章需要進一步完善
目前臺灣的團體、機構和基金會皆通用於人民團體法，現在有很多民間團體是重複的一群人，不斷地登記成不同的團體，而如此多的團體不一定是能夠承接政府所國供的福利服務民營化任務。所以，在團體和機構之間要有所區分，亦即，有能力作服務的機構或基金會，根據其服務項目和專業領域的能力，評估其承擔職責的程度。

BOO 和BOT 在社會福利政策推廣的過程中，並非適用所有的社會福利項目，而應該是針對較有市場性的項目來進行。因為BOO 和BOT 必須有利益作為誘因的情況下，比較可能吸引民間非營利組織以此模式和政府合作，而落實社會福利，如兒童福利或老人安養等。但是，因為BOO 和BOT 的規模較大，目前臺灣社會中民間非營利組織是否具有此類規模和能力，是要加以評估的；或者可以採重點輔導的方式，針對目前營運狀況較佳、規模較大的社會福利機構給予輔導和優惠，以激發其以BOO 或BOT 方式承擔政府社會福利的意願。當然，BOO 和BOT 的進行過程，需要防止民間非營利組織產生托拉斯化的情況，才不會使弱勢族群的照護變成單一化、科層化。