社區發展季刊

社會福利體制不僅要有能力處理社會正常運作時的各項社會問題，維護民眾的福利權，促進社會整體的發展，社會福利體制更要有能力處理當社會產生危機時，社會機制無法有效運作，或是某些特殊地區遭受到重大傷害，大量個人、家庭和社區的機能無法運作，甚至於一個廣大地區成為災區，在短時間內，大量的生命和財產遭受損失，大量的建築物遭受破壞，甚至於大幅度公共設施無法有效運作，如交通設施的航空、鐵路、公路、捷運以及其他交通設施、電力、自來水、瓦斯、汽油的重大傷害，已直接影響到廣大地區民眾日常生活的正常運作；或遭受傳染性病菌的感染，就如此次SARS 事件，必須採取嚴厲隔離措施，避免SARS 的蔓延，危害到更多民眾的生命，這種危機不管來自於自然的力量，如地震、颱風、水災、火災、旱災、蟲災或其他自然災害，或是來自於人為的力量，如戰爭、核災、暴亂、恐怖份子攻擊事件、傳染性病菌或空難、巨大交通事故等其他人為的災害，社會福利體制必須有危機處理的能力，才能在危機發生時，針對危機發生的實質衝擊，做出立即而有效的對應措施，才能使危機事件對社會和對個人、家庭及社區的傷害降低到最低的程度，並能在最短期間內，使社會機制恢復正常的運作，使民眾的福利權能夠確保。

「生於憂患，死於安逸」的古訓就是告訴我們危機處理的重要性，相當數量的人均認為危機發生是一個極小的機率，而直接認定不可能發生在個人身上、自己家庭和社區，因此一般人完全沒有危機處理的概念和能力，甚至於當別人發生危機時，大多數人均以觀望的態度面對，或者以看熱鬧的心情面對，「我不會這麼倒楣吧！」因此在災害現場一定有很多看熱鬧的群眾，不但妨害救災，這種心態是十分可議的。就像921 震災後，有些民眾組團到災區觀光，對災民指指點點，實在是現實社會一個病態的心理，完全與危機處理的準則相違背。而隔岸觀光，甚至於幸災樂禍的心態更是危機處理的最大傷害。911恐怖份子攻擊事件發生後，還有人認為臺灣與恐怖事件無關，不肯積極面對危機，這真是危機處理最大盲點。

我們更應該深切認知臺灣地區的特殊性，自然和人為危機的形成成為必然，我們要比任何國家更有危機意識和危機處理的能力，就像以色列國為猶太民族、猶太教的國家，身處於回教和阿拉伯國家之中，其危機意識和危機處理能力，自然要比其他國家更為重要和重視。事實上，就是連瑞士追求永久和平的國家，其亦應有危機處理的能力。臺灣特殊的地位，面對的是永遠不肯放棄武力犯臺的中國大陸，戰爭的威脅成為危機處理最大的挑戰，中國大陸不但有發起核戰的能力，中遠程飛彈使臺灣任何一個角落均在其射程之內，中國大陸軍事力量的強盛和針對臺灣所設計各種軍事演習活動，更使得戰爭危機處理成為全民的共識，全民國防，國防三法的落實執行，「精實案」的貫徹，就是在於建構全民國防的全民危機處理機制，當然戰爭危機處理不僅是國防事務，也是外交和國際事務，更是兩岸互動的大陸事務，也涉及更高一層次的國家安全，戰爭危機處理更具複雜性和全球性。自然與美國的互動具其重要性，固然美國堅持「一個中國」政策，但臺灣關係法是美國國內法，售武協定更是將防禦性精密武器售予臺灣增加臺灣防禦性能力，使發起戰爭者必須付出應有的代價而形成對戰爭的嚇阻力量，而日本，以及亞洲各國的態度，也影響公海地區的穩定性，戰爭危機處理具全國性的運作模式，與社會福利體制之關聯性是較少的。

但是臺灣身處大陸板塊的地震帶，也是颱風發生密集的地區，再加上臺灣河流短急、平原很少，自然資源缺乏，原本就不具有穩定自給自足的模式，更由於最近數十年來臺灣社會快速變遷，已從農業社會發展成為工商業社會，甚至於最近幾年來迅速變遷成為高科技資訊社會，面臨到的危機衝擊反而更加嚴重。921 震災和SARS 的施虐已充分顯示，臺灣社會的特殊性，危機處理能力，成為臺灣社會生存和永續發展最基本的條件，年年發生風災，年年颱風造成災禍，整體社會對於颱風危機，仍然無法形成整體性社會的共識，仍然有相當數量的臺灣民眾自認為自己可以免除颱風災害，颱風危機是別人之事，是政府的職責，與自己無關。就像921 震災雖然造成臺灣整體社會的衝擊，但仍然有人忽視震災對於臺灣社會的影響性，甚至於冷漠對待，這種缺乏危機意識是一種十分危險的現象。

尤其在社會上危機處理模式，均僅有「救急」的觀念，也就是立即短期直接的救急模式，無論是救難救助，無論暫時的「鐵皮屋」，無論是緊急救助措施，甚至於像慈濟功德會的救急模式，或是天主教、基督教、佛教、道教的救急體制，對於危機處理提供立即和有效的人道救援，這不僅是危機處理最光輝最有效的部分，也是社會整體力量和世界人道精神，貫徹和落實執行的最佳模式。

但是更重要的還是在於建立徹底「救窮」的積極性社會福利體系的危機處理模式，亦即是將由於災害所造成人民無法正常生活的現象完全解決，這才是社會福利體制危機處理徹底和有效的政策，就像在921 震災發生後，由於參與南投縣中寮鄉災後重建之工作，兩次深入中寮鄉災區，深知政府災害「救急」工作已能有效運作，但「救窮」的積極性社會福利政策缺乏的型態下，中寮鄉民很難以自身災後的力量完成重建之工作，必須建構基本的社會福利支持系統，以達到徹底「救窮」之目的，因此向當時行政院秘書長謝深山先生建議，以政府整體之力量，優先實施921 災區國民年金制度，以最低生活保障確保災民基本生活需求，以此為基礎徹底解決災民生活上問題，維護其基本之生存權，而以此為基礎，成為災區重建的主體力量，這種積極性社會福利政策，立即和有效災後「救窮」，才是921 震災重建最基本的社會福利政策，可惜未能採納建議，亦是救急不救窮錯誤觀念所造成的。