社區發展季刊

臺灣的老人人口自超過總人口的百分之七，邁入聯合國定義下的老人社會以來，有關人口老化，和生育力降低的問題，開始成為政府制定社會政策的一大議題。為了應付人口老化問題，政府相關單位提出了提高生育力的對策，希望經由生育力的提高，來平衡未來可能因人口老化帶來的勞動力不足問題。

臺灣所面對的人口老化問題，早在數十年前已發生在許多其它西方國家，除了北歐等幾個人口較少的國家如瑞典、丹麥、芬蘭等國家外，還包括德國、法國等因戰爭而亟待復員的國家。當時這些國家，提出了「增加婦女勞動力」和「提高生育力」來解決人口老化和可能面臨勞動力不足的問題 (Siim, 2000)。

以「增加生育力」而言，許多西方國家最直接的方法就是提供家庭津貼補助家庭養育子女費用。如德國、法國及北歐等國家，每多生一個子女，家庭津貼就跟著提高，家庭津貼的額度因此也成為家庭多生育的一大誘因 (羅秀青，一九九九；Siim, 2000)。

就「提高婦女勞動力」而言，這些國家提出了完整的勞動配套措施，包括留職留薪產假、彈性選擇的育嬰假、質優價廉的托育服務等各種減輕家庭育兒負擔的優惠福利，讓婦女不必因為結婚、生育、或幼兒養育問題而進出職場，兒童父母可以安心工作，不必擔心兒童的安全和照顧問題（郭靜晃，一九九九）。以產假為例，丹麥的有薪產假達廿八周，父母同享的育嬰假達一年，法國的產假為了鼓勵生育，從第二個子女出生開始，產假可達三十六周，瑞典的新生兒父母的一方，可以在產假後，享有九個月的全薪育嬰假(郭靜晃，一九九九；Kamerman and Kahn, 1991, 1995)。除了優厚的產假和育嬰假外，另一個有效提高婦女勞動力的政策，就是提供全面的質優價廉的托育服務，讓所有就業父母不論職業，不分收入，不分婚姻狀況，都可以將子女送到政府設立或大力補助的托育服務系統(Leira, 2002)。

今天的臺灣社會中，無論是「增加生育力」，或是「提高婦女勞動力」，研究發現都發現托育問題是一個重要的決定因素。許多婦女不願多生小孩，是因為托育安排和養育支出的沈重負擔；婦女無法出外工作，也是因為必需照顧子女或是無法負擔托育費用（傅立葉，一九九五；劉毓秀，一九九七；張晉芬等，一九九七；郭靜晃，一九九九；王麗容，一九九九）。因此，本文認為社會老化的問題，也是兒童福利的問題，更是婦女福利的問題。解決社會老化的問題，是個多面向的政策問題，其中之一就是先解決托育問題，讓更多的婦女減輕養育子女的負擔，讓更多婦女出外就業，增加家庭經濟收入，提升婦女的經濟基礎，讓更多的青壯年不分男女，在年輕就業時，培養個人經濟條件，累積收入，妥善理財儲蓄，為老年的經濟安全做好保障，而不是以養兒防老作為自己年老時的唯一生活依靠。換言之，質優價廉的托育服務，除了可以讓婦女增加生育的意願外，也促進婦女出外就業，還可以提高家庭收入減少貧窮，更可增加個人儲蓄減低養老負擔，是一舉數得的社會福利服務。

根據主計處「民國八十八年人力運用調查報告」發現，我國廿五歲至四十九歲婦女，百分之六十七自己照顧子女。臺灣地區，有工作的職業婦女中，百分之四十九的人有六歲以下的幼兒，而這些職業婦女中，又有百分之四十六的人，子女都在三歲以下。由於三歲以下幼兒的托育，影響家庭和婦女就業的層面最大，而且在我國也尚未納入幼教系統，除了家庭成員照顧外，其它仍以使用家庭托育服務為主，因此在管理和品質監督上也較為複雜。

基於國內對托育服務的需求，本文因此選擇丹麥三歲以下兒童托育服務的實務設計為主要討論，作為我國托育服務設計的經驗參考。選擇丹麥，主要因為丹麥擁有全世界最完善、精良的托育服務網絡，政策目標也最為寬廣，丹麥全國六歲以下的兒童均享有國家提供的托育服務和選擇。丹麥也是將托育服務列入生育政策、勞動政策，和兩性平等政策範圍，執行最徹底的國家之一。因此丹麥的實例，足以作為目前全世界所有福利國家在托育政策設計的最高指標( Kamerman and Kahn, 1995; Leira, 2000, Siim, 2000）。

本文以實務設計為探討方向，主要因為除了政策立意良好外，托育服務實務層面設計的完善，更是丹麥有效執行政策，落實政策目標的主因之一( Kamerman and Kahn, 1995)。因此本文希望從托育服務設計中，期待一個建立我國未來托育服務的遠景。