社區發展季刊

若與先進國家比較，我國低收入戶人口占總人口之比率，向來偏低。由於我國低收制度審核相問對嚴格，故創立了許多以中低收做為請領資格前提的津貼相關制度，以及急難救助制度，以彌補貧窮政策之不足，使得我國許多冠上『津貼』的制度，或急難救助相關制度，成為人民無法取得低收資格時，發揮最後一道防線救助的功能。

然而，我國急難救助體系繁多，且分屬不同部會，包括社政部門急難救助、教育部學產基金、行政院原住民族委員會以及行政院國軍退除役官兵輔導委員會等急難救助，其中社政部門急難救助從地方到中央又有四套制度（公所、縣（市）、中央衛福部急難救助、馬上關懷急難救助），整體急難救助制度過於分歧複雜，民眾往往不知如何申請，而懂門道者，又可能重複領取，形成福利資源重疊、浪費的情形，有待整合。有鑑於此，衛生福利部於103年下半年進行一份『急難救助機制整合先導性研究』，委託筆者透過量化與質性訪談方式，收集先進國家與我國急難救助第一手資料，本文整理其中部分研究結果，並提出未來整合與發展之策略，就教先進。

壹、我國急難救助：保障不足VS過度保障
在現代社會福利制度設計中，國家通常先針對人民共同面臨之社會風險，建構一套社會保險制度，或為強化社會連帶、社會正義（如為了縮小貧富差距）而建構津貼制度（例如：老年、兒童津貼），只有當上述保障制度仍未能滿足個別人民陷於貧窮危險時，才動用到社會救助制度，因此社會救助『理論上』是國家防範貧窮之最後一道防線，應為最後的手段與工具。故在理論上，社會救助制度應是輔助性角色，旨在保障人民的基本生存權，主要在救急、扶貧，故社會救助相關制度，大致上可區分為常態性的貧窮救助（如我國的低收入戶生活扶助）或以一時陷入急難者的救助措施（如我國的急難救助、災害救助）。

而在一個福利制度完善的國家，若已將人民可能陷入貧困或急難的事由，透過完善的保險或津貼制度，給予足夠之保障，則扶貧或救急的制度，相對就不那麼常被使用。例如普及式、福利制度相對最完善的北歐國家，雖然也有建構社會救助制度，但花在社會救助相關制度的費用相當低，以2006年為例，瑞典花在社會救助相關制度的經費，占國民所得只有0.3%，遠低於以社會保險為主的德國（1.1%）或社福支出占國民所得比率相對較低的英國（1.9%）（Bahle & Pfeifer & Wendt 2012：454）。

然而，由於我國低收通過不易，急難救助、社會津貼反倒比較接近防範貧窮之最後一道防線，且社會救助並不能真正保障人民的基本生存權，低收補助以子女為主，目前第二款全戶僅有每月5千9百元生活扶助費，而第三款並無生活扶助費，兩款主要補助對象均為就學中的子女，而急難救助性質上又界定在一次性給付，且金額有限。因為我國社會救助體系低收入戶審核相對嚴格，致使許多新貧、近貧者，往往未能獲得政府福利體系完善之保障。在不大幅調整低收入戶調查結構下，政府近20年來一方面設立了許多中低收入制度，對於老人（中低收入老人生活津貼）、身心障礙者、兒童及青少年（中低收入兒童少年生活扶助）、特殊境遇家庭（特殊境遇家庭扶助條例）、主要照顧者（中低收入老人特別照顧津貼）等等，設立專項制度加以保障，部份減緩貧窮之威脅，另一方面，則在急難救助體系中，增加保障制度，例如馬上關懷急難救助等。

雖然我國過去20幾年來，福利制度大幅擴張，但現行社會福利制度仍有不完善之處，許多民眾可能無法有效納入社會安全體系中，底下舉幾個例子，說明現有政策與法規未能有效保障新貧風險者的嚴峻問題：

1.由於我國勞保是以5人以上公司就業人口為強制納保對象工作，因此在小公司上班，未必能享有勞保之保障。

2.國民年金繳費40年後，領取之退休給付金額度，仍低於社會救助法規範之最低生活費，亦即國民年金即便領到最高額度的退休金，仍低於貧窮門檻。

3.失業保險請領超過最長給付期間後，無配套措施來保障長期失業者使其免於貧窮，目前主要只能仰賴一次性給付的急難救助措施。

4.長期照顧需求者，現有制度過於殘補。

5.無家庭津貼制度，且教育費用高昂，養育子女負擔沈重。

6.各項急難救助均強調救急不救窮，但許多問題卻不是一時的，例如：生重病所帶來的長期醫療費用與工作問題，往往不是短暫的，而是長期的。

7.低收審核嚴格：根據LIS，臺灣15%以上人口可支配所得在中位所得60%以下，但低收人口比率卻約僅1.6%（王永慈，2010）。

8.低收保障不足，主要是子女生活補助，未必能提供整個家庭足夠的生活保障。

另一方面，我國福利制度過於分歧複雜，有時又可能發生重複領取之現象，形成福利資源重疊、浪費的情形，有待整合。以主要生計者死亡為例，其眷屬可能領取包括：

1.社會保險：農保、公保、勞保喪葬給付。

2.社會救助：急難救助。

3.馬上關懷急難救助、學產基金、特殊境遇家庭。

4.民間急難救助、食物銀行等等。

在以上制度中，各項保險給付設計未互相排除，若家庭成員同時擁有農保、公保、勞保之請領權時，均可同時請領，而當家庭成員再以死亡給付為由申請『急難救助』時，理論上應先確認是否仍有『急難』情事而非僅是『慰問』，但因請領時間不同，且也未必互為排除，使得實際上並不考慮是否擁有保險給付，致使社會救助未必為『最後一道防線』，且在某些例子中，恐有保障過多、資源重疊之可能。

因此，我們認為一方面有必要探討我國還有哪些地方仍無法充分保障民眾之需求，另一方面，也有必要釐清各制度之間是否資源重疊、資訊不透明等問題，才能一方面提供新貧、近貧者更適切的保障，並避免資源之浪費。