社區發展季刊

「青年失業」遠在上世紀1980年初期就引起不少學者與國際組織的高度關注，包括聯合國、國際勞工組織（ILO）、歐盟（EU）與經濟合作暨發展組織（OECD），都分別將青年失業衍生的相關主題排上政治議程，並且制訂一系列的因應政策（劉梅君、劉侑學，2011：44-48；Lahusen, Schulz and Graziano, 2013: 300），也同時反映出問題本身的嚴重程度。事實上，自1990年代初期，全球勞動生產力與國內生產總值（GDP）雖然持續穩定成長 ，卻缺少產生相對的就業機會，無工作的經濟成長成為當前資本主義發展的特徵，所以時下青年處在的現實環境是全球就業機會增加趨緩、失業率上升、低度就業以及理想破滅（disillusionment）的困境（ILO, 2006a: 1）。根據國際勞工組織2006年公布的「全球青年就業趨勢」（Global Employment Trends for Youth）中指出，在1995年到2005年間，青年（15-24歲）失業人口從7,400萬人躍升至8,500萬人，增幅達到14.8%（ILO, 2006a: 2-3）。多數先進工業國家在過去十多年來，即使青年人口持續減少、教育程度普遍提高，卻面臨青年失業率不斷上升的難題（Hammer, 2003: 1-2）。

過去許多文獻指出，由於青年勞動者缺乏技術、工作經驗、求職能力以及經濟上足夠的支持，於勞動市場中特別容易座落在邊緣化的位置，經常受到失業風險的威脅，或者非自願性（involuntary）接受不穩定的僱用契約（precarious contracts），造成許多國家出現青年失業率普遍高於成人失業率的現象，並且有逐漸擴大的趨勢，例如全球青年與成人失業率的比率（youth-to-adult ratio）由1995年的2.8倍上升至2005年的3.0倍（ILO, 2006b: 18-19）。然而，不同於福利國家的黃金時代，青年失業僅被認為是短暫的過渡現象，時下青年容易失業卻未必順利重新就業，換句話說，現今青年淪為長期失業者的可能性大為提高（李易駿、古允文，2007：107、110）。在OECD國家的青年失業人口當中，長期失業者的比率在1980年代曾高達30%以上，到2000年時仍維持在20%以上的高水準（OECD, 2002: 22-23）[1]。

零八年底，源自於美國信貸市場的金融風暴席捲全球，影響層面襲擊實體經濟，無論在投資、消費、產出與貿易上都出現驟降的表現，世界經濟遭逢二次大戰以來最嚴重的衰退，勞動市場同樣受到嚴重的打擊，不過因為年齡、性別、教育程度等條件的差異，不同群體所承受的就業風險也不盡相同。面對百年罕見的經濟危機，青年勞動者先天存在的不利條件，在景氣動盪時更顯而易見，無疑是衝擊最大的族群（ILO, 2010: 28）。依照國際勞工組織於2010年08月公布「全球青年就業趨勢」（Global Employment Trends for Youth）的統計數據指出，截至2009年底止，全球青年的失業人口達到8,100萬人，相較於2007年金融海嘯發生前的青年失業人口，兩年內增加780萬人，失業率從11.9%攀升至13.0%，除數字創下歷史新高，增幅也高過於成人失業率（0.7%）（ILO, 2010: 28-31）；另外，從過去發生經濟危機的經驗發現，失業率雖然會隨著景氣走向復甦下降，但長期失業率卻會呈現居高不下的情況，尤其是青年長期失業者目前已開始出現走高的趨勢，部分國家的青年長期失業者占青年失業人口的比率持續攀升，例如美國與西班牙的情況特別顯著（Ha, McInerney, Tobin, and Torres, 2010: 6-7）。

回顧我國青年的失業情況，從1960年代至1990年代中期，相對於整體勞工差距並不大，同時平均失業週數又較全體平均值低，所以一直不是政府重視的議題。不過國內的就業市場自1996年開始惡化，加上2001年受到美國網路泡沫化的影響，經濟首次出現負成長的表現，失業率也飆升至4.57%，隔年更是站上5.17%的高峰。雖然青年同樣受到總體經濟下滑、產業外移的衝擊，但嚴重程度卻遠甚於其他年齡層的勞工。青年失業率與整體失業率的差距有逐漸擴大的趨勢，1990年代初期平均差距為3.24%，千禧年後雙方的差距已擴大至6.35%，顯示青年失業惡化的速率高於整體就業市場（曾敏傑、林佩瑤，2005：12）。臺灣青年在就業市場上的劣勢處境，在金融海嘯的侵襲下更顯艱難。比較經濟危機發生前後，青年失業率增漲達3.84%，高於全體失業率的升幅1.94%，而2009年青年的平均失業率是全體平均失業率5.85%的2.48倍（主計總處，2007；2009）。更重要的是，在青年失業者中，大專及以上學歷的人數為15萬1千人（占55.73%），高居各教育程度之冠（青輔會，2010：2）。

再者，觀察近十年青年失業者的失業週數，雖然有逐漸下降的現象，不過受到2001年與2008年兩次經濟危機的影響，青年失業週數均創下歷年最高，並且相較於1990年青年平均失業週數為14.36週，整體青年失業週期出現拉長的趨勢；另一方面，從2004年至2013年，臺灣長期失業率平均約為16.05%[2]，青年失業者中屬於長期失業者的比例，以及青年長期失業者占長期失業者的比例，皆呈現下滑的走勢，只是比較同期的青年勞動參與率下降和從事非典型就業者比例上升，都可能是影響長期失業率走低的因素之一，譬如長期無法找到合適的工作機會而退出勞動市場，或者迫使暫時投入從事非典型就業型態，都會造成長期失業率反映在數據上呈現出降低的結果。詳細數據可以參考表1。