社區發展季刊

去（2012）年10月中下旬，立法院審查中央政府總預算時，一份行政院勞工委員會的勞保財務精算報告，觸動了900萬勞工的神經：「勞保財務在16年後將面臨破產，50歲以下的勞工恐領不到退休金」，社會一時為之嘩然。短短兩週內提領老年給付者遽增；立法委員也要求行政院長宣示由政府負勞保財務最後責任，甚至準備提案修改勞工保險條例第69條將之法制化。

勞保財務即將破產的議題，瞬間也延燒到公務人員保險基金，甚至軍人保險的財務負擔也成了大眾關心的焦點。因為勞工害怕領不到勞保老年給付，公務人員也擔心退撫金是否會泡湯？一時間，各行各業沸沸揚揚，政府相關機關也是「聞年金」而色變。

政府因勢利導，啟動我國歷來最大的年金制度改革措施。回顧近一年來各種年金的改革，包括制度改革的政策思維、修法的主要內容、修法的進程等，在在都值得政策研究者加以深入探討。本文不擬長篇大論，僅就前述的議題，提出扼要的分析與論述，同時，年金制度的改革，尚待立法院的修法，才能完成制度的改革大業，因此目前階段可以說是「革命尚未成功，政府仍須努力」。

首先，本文的第一個命題是：2012年10月政府啟動年金制度的改革，是年金制度發展的必然或偶然？換句話說，我國年金制度的改革是否已到了非改不可，否則馬上面臨財政危機？正如希臘政府的財政懸崖殷鑑不遠；還是立法院在審查中央政府總預算時所擦出的改革火花？本文的看法：去年引發的年金改革背後的政策思維，既是制度發展歷史的必然，也是無心插柳的結果。

我國社會保險年金制度，肇始於2008年10月開辦的國民年金，至於1950年所建構的勞工保險制度，則僅提供近約9百多萬受僱勞工老年退休時的一次給付（lump-sum payment）；至於公務人員保險，則在1995年從恩給制的退休金制度轉為儲金制的退撫制度，涵蓋約60萬廣義的公務人員。2008年10月國民年金法實施，納入約4百萬名25歲到65歲無工作的人口，緊接著在2009年元月實施的勞工保險老年年金給付，我國才正式進入社會保險年金的時代。在亞洲國家中，臺灣是列名第二實施65歲以上人口均納入社會保險年金給付的國家；雖然年金給付的水準因職業別有所差異，但是基本上每位65歲以上的國民皆享有至少基本年金水準或津貼的經濟保障。因此，從我國年金制度發展的歷史來看，2009年我國已邁入全民基本年金保障的時代，也不為過。

然而，我國社會保險年金制度的建構過程中，有太多歷史的遺緒（legacy）揮之不去，這些遺緒往往是影響、甚或阻礙制度改革或推進的關鍵因素；例如社會保險的勞雇負擔比例、勞保投保費率分級制、基本工資制、保險給付計算機制、職業勞工制度等等，在各種社會保險制度的發展歷程中，盤根錯節的影響。因此，這次社會保險年金制度改革的進程，已近一年，但仍事倍功半，歷史遺緒因素的干擾，則是最大的關鍵因素。

事實上，勞保財務危機的傳聞或新聞，也不是第一次發生。1994年全民健康保險準備立法就有傳聞，當時勞保還有傷病醫療給付，尚未與健保制度分開，勞保費率雖為6.5％，但實際給付費率已達12％以上，意即勞工保險基金已有入不敷出的問題。1995年健保上路，勞保不再負擔疾病給付，財務壓力稍解。第二次盛傳勞保基金可能破產是在2008年修正勞保老年給付辦法，由一次金增加年金選項，因年金總給付金額高於一次金，已有學者提出警告，憂心基金收支平衡恐將快速惡化。但時值政黨輪替之際，新政府為使勞保年金、國民年金等老年經濟安全措施得以順利施行，明知有財務壓力，然在民意代表的強力要求下，以優於國民年金1.3的所得替代率1.55通過，2009年元月勞保年金就正式上路。

儘管勞保老年給付改年金制時，已將請領年齡由一次金的55歲訂為60歲，並有增額年金設計，也就是說透過每年增加4％的給付優惠措施，將常態退休年齡延至65歲，優惠退休年齡延至70歲。再者，費率將由6.5％逐年提升至12％。同時做成附帶決議，要求行政院在勞保年金制度實施前，清算勞保潛藏債務總額，從2009年起分10年平均編列預算撥補。

但受到1950年代嬰兒潮世代逐漸進入退休年齡，加上少子女化的影響，導致勞保年金實施不到四年，就使基金財務危機提早出現。

簡言之，我國社會保險年金給付水準在2009年的制度變革，導致年金潛在財務的沉重負擔，形成年金制度歷史發展進程中改革的必然性；但是提前在一年前引爆，造成社會大眾沸沸揚揚，怨聲四起，則是制度改革的歷史偶然。

貳、我國社會保險年金制度的大要
如前已述，我國2008年10月國民年金制度以及2009年建立勞工保險退休給付年金制度，正式開啟我國社會保險年金制度的時代。事實上，我國的勞工保險制度始於1950年，直到2009年之前其退休給付均採一次給付，而公務人員保險制度則於1958年立法實施，採取恩給制度，由國家負擔主要財務，一直到1995年才改革為儲金制度。

從2009年以來，我國社會保險年金的制度設計，基本上是參考世界銀行在1994年所提出的「三層次老年經濟保障模式」（如表1及圖1所示）。