社區發展季刊

高齡失能的長照問題，已成為臺灣未來政策規劃的重心。然而，除長期照護保險之外，行政院也開始擘劃另一種政策配套——即與「民間壽險業」的合作。政府與壽險業的長照合作藍圖中，政府之所欲，是減輕財政負擔；業者的籌碼，則是大量的資金[1]。因此，2012年10月，行政院「邀請」壽險業者投資公共建設的會議上，業者表態指出：「希望能投資國內安養、養護或長期照護機構，以利未來能結合保單給付，讓保戶安養天年。」（彭禎伶，2012）

然而，現行老人福利法第36條規定，唯有辦理「財團法人登記」的「非營利組織」，方能辦理大型長照機構[2]。壽險業者對此頗有微詞：「許舒博直言，現在是行政院要引導壽險資金投資，不是壽險業者積極爭取要進入。未來政府是否願意修法排除這些限制，要等行政院……舉行會議再討論。」（彭禎伶，2012）

此消息一出即引來各界抨擊。同年10月底，臺聯黨、民進黨、親民黨三黨立委及社福團體召開記者會，主張「反對長照財團化」。聯合報並刊出特稿詮釋社福界觀點：「貿然開放壽險業者進場搶食大餅，將哄抬服務價格，讓長照變成『有錢人才能玩的遊戲』」。「以營利為導向的經營，或可帶來多樣化服務；但……臺灣亟需的是平價、普及的服務，而不是高階商品。」（李昭安，2012）

爭議沉寂半年多，時至2013年6月，行政院促進民間參與公共建設推動委員會重啟討論。此舉再次讓社福民間團體及在野黨立委群起反對，但工商時報社論站在壽險業的立場批評：「現行老人照顧的法制架構，仍然侷限在政府補助、社會福利、公益團體的陳舊框架中，必須修改法令，引進民間資金，才能發展出活潑多元的老人照顧產業。」（工商時報，2013）

回顧2012年至今的政策爭議，社福界的主張是長照機構服務有其「社會目的」，不能因經營者的「經濟目的」以害之。不過2013年5月，內政部李部長在一場座談中指出：「政府能做的有限，不可能短時間內就開出靈丹妙藥……也許可以借重『社會企業』概念，將相關經費拿到各社區蓋托育、安養中心，不但製造就業機會，也滿足民眾實際需求。」（陳慧萍，2013）同年6月金管會也回應：「會要求保險業者在投資時，提供一定比率的『健保床位』，讓一般人也有機會入住」。（孫中英，2013）換句話說，政府的看法似乎是可用「社會企業」或弱勢保障的邏輯，使業者在追求「經濟目的」同時兼顧「社會目的」。

美國的社會企業文獻中，也提到了類似的價值衝突。在非營利部門，「捐款被視為神聖的收入來源，商業活動則被視為褻瀆神明（sacrilegious）。」（Froelich, 1999）因此，從事收費服務（fee-for-service）的非營利組織，都必須面對使命飄移的挑戰。例如一家非營利單位，辦公室空間原本是提供服務對象交流、培力，若他們將空間對外出租來補貼機構收入，久而久之可能因為租金好賺，使得培力活動機會大受壓縮。營利動機壓過了服務宗旨，空間變成「讓有錢的人租用」，而不是回饋社區的服務場所。因此，Low（2006）就是從社會企業的董事會、內部管理模式如何影響組織運作來思考，以求社會、經濟目的能兩全。

與臺灣的長照爭議對照，可發現兩組論述的共通點是「經濟目的」或「營利動機」，對於照顧服務內涵（例如，不分貧富）的戕傷。差別則是，西方社會企業文獻描述的對象往往是非營利組織，其由「社會目的」出發，思考如何兼顧「經濟目的」；但臺灣的長照爭議中，壽險業者本來就是營利組織，其由「經濟目的」出發，卻在政府的承諾下似有機會兼顧「社會目的」。於是，「長照」與「社會企業」，看似不相干的兩套論題就此接合起來了。

政府有可能將營利業者變為「社會企業」嗎？這是現實可行的方案，還是套用術語的異想天開？假若有一天，政府決定修改老福法第36條第二項，開放「非財團法人」也可經營大型機構，制度設計如何讓營利業者也能達成社會目的？本文將進行探索性的文獻回顧，借助「社會企業」理論觀點，思考長照機構制度的營利╱非營利兩難，以及壽險業進軍長照機構的爭議。