社區發展季刊

1980年代興起的全球化，首當其衝的是勞動關係的改變，為了因應全球化帶來的競爭壓力，各國政策紛紛要求更有彈性的勞動市場，以應付新興經濟的挑戰（李淑容，2007）。2000年臺灣受到全球經濟景氣持續下滑影響，使我國一向以外銷導向為主的經濟結構遭受衝擊，加上產業外移的速度加快，更使國內失業率急遽向上攀升。為有效解決失業問題，政府陸續推出了各種就業服務方案，包括2001年的「永續就業希望工程」、2002年起的「多元就業開發方案」、以及2003年為了搶救失業的「公共服務擴大就業方案」，這些手段的目的均是期望能在短期內，經由公共服務工作，直接創造出最大的就業效果（林萬億，2008: 493-501；曾建元、黃惠琴，2008）。2008年底為因應金融風暴所引發之失業潮，行政院馬上又端出「立即上工」、「六千億企業紓困計畫」、「消費券」等多項失業問題解決方案（詹火生、林昭禎，2009），同時提出了「98-101年促進就業方案」以舒緩失業問題（行政院經濟建設委員會，2009），可見臺灣在面對結構性失業問題時，經常以政府提供大量公共服務工作，來創造可能的就業機會。

為了解決整體就業市場的問題，勞動市場政策通常採取兩種策略：積極勞動市場政策（Active labour market policies）及消極勞動市場政策（Passive labour market policies）。前者包括利用公共服務、提供職業訓練與教育、增加就業機會、創造勞動需求、調節勞動供需等，積極讓勞工穩定回到職場；後者則是指回應失業需要，提供所得安全給喪失工作的勞工，如失業保險、失業救助等（林萬億，2010: 459；傅從喜，2006）。對於許多社會民主國家來說，積極勞動市場政策是從1950年代以來即有的概念與政策，以總體財政與貨幣政策，加上薪資協調，來保證充分就業。從1970年代中以後，為因應石油危機造成的大量結構性失業，積極勞動市場政策不再與總體經濟政策連結，轉而成為小範圍的擴大公共服務就業、有限度的教育與訓練、創造就業機會等純粹的就業政策。過去積極勞動市場政策的人力資本取向逐漸消失，職業訓練成為了促使特定潛在案主積極就業的工具，而非普遍的人力資本發展。1980年代以後，許多經濟合作暨發展組織（OECD）國家，特別是自由主義福利體制，開始針對長期失業者、單親家庭及身心障礙者，採行將其推向就業市場使其就業的市場工作福利（Market workfare）。1990年代以後，更是為了領取失業津貼或是為了獲取失業給付資格，而創造出工作機會。這些被製造出來的工作，通常都不具生產性，只不過是一種有在工作的象徵（林萬億，2010: 463-464）。

由於全球化後資金幾乎是全球性的流動，工業先進國家產業外移到發展中國家，除了導致工業先進國家失業率提高，發展中國家的低薪競爭，更拉低了工業先進國家的薪資。此外，全球化也增加雇主以投資海外作為討價還價的籌碼而壓低工資，加上服務業的勞動彈性化需求，增加了勞動的不穩定與低薪化，於是低薪工人成為工作貧窮（working poor or in-work poverty）（Andreβ & Lohmann, 2008）。在歐洲聯盟國家，這些有工作的人口陷入貧窮以下者占了7%，約為所有貧窮人口的40~60%，可見貧窮是一種新的社會風險（林萬億，2010: 190）。

1990年代的臺灣社會也開始面臨類似問題。貧窮問題的主要特徵轉變為伴隨著勞動市場變遷而衍生的大量結構性失業以及不穩定就業問題，導致勞工階級陷入遭到社會排除的困境中，進而成為社會中的「新貧階級」（李健鴻，2012）。這些處於新貧階級的勞動者可能面臨沒有尊嚴的勞動、經濟生涯的剝奪、惡劣的工作環境、缺乏社會保險給付、經濟能力不足以改善家庭生活、長期靠借貸的關係、瀕臨飢餓邊緣、和教育、社會、健康的投資不足等問題（勞工陣線聯盟，2011）。然而面對大規模的失業問題，臺灣幾乎是直接以短期促進就業措施做為政府解決失業問題的唯一方式，透過職業訓練、就業服務與提供就業機會等，協助失業者重返職場，達到「充分就業」目標（詹火生、林昭禎，2009）。檢視OECD各國方案的公共支出，占其國內生產毛額的比率並不高，卻又有很高的進用人數，可見各國的公共工作創造方案提供的是一種短期性質的工作，且絕大多數是低薪的工作（傅從喜，2006），因此臺灣在運用這樣的「短期促進就業」政策措施時，就直接定位為是一種「補強的政策措施」（行政院經濟建設委員會，2009），這又容易落入了所謂「工作貧窮」的窘境。另一方面，由於臺灣以公部門直接提供就業機會給特定人口族群的做法，始於社會救助體系的以工代賑方案（傅從喜，2006），雖然與之後以舒緩大規模失業為目的的公共就業服務方案相當不同，然其背後的政策意涵可想而知，即在於認為有工作能力的人就應該去工作，惟有透過工作機會的提供，才可以改善失業者落入貧窮的風險。

然而，接受這種缺乏工作穩定及勞動保障基礎的工作條件，是否真能有效改善失業的問題，或者事實上是助長了落入貧窮的風險？雖然工作貧窮已經不是盎格魯薩克遜國家的獨特現象，且不同福利體制對工作貧窮的發生亦有不同的詮釋（Andreß & Lohmann, 2008: 23-30），惟不可諱言的，臺灣福利制度的發展仍長期受到英、美的影響。因此，本文嘗試從此二個國家在面對失業問題，如何以「工作福利」來鼓勵就業，卻又製造了「工作貧窮」現象的經驗，評析臺灣同樣以公共服務方案來解決失業問題，是否真能有效改善失業者的困境，或者也是落入了另一種「工作貧窮」的陷阱。惟為能夠更具體的分析臺灣強調「低薪」、「不穩定工作」的公共服務現況，本文將以目前推行最久的「多元就業開發方案」做為分析的實例。