社區發展季刊

建構家庭福利服務中心刻正在若干縣市實驗，且已準備進行成果評鑑。由於計畫與充實社會工作人力方案有關，又被簡稱設置「家庭福利服務中心」，很容易被誤解是要補助各縣市政府社會工作人力開辦家庭福利服務中心。為了讓讀者充分瞭解這個計畫的來龍去脈，本文將完整地呈現這個計畫的動念與構思。

我國規劃「以家庭為中心、以社區為基礎的家庭支持體系」首見於民國93年10月18日行政院社會福利推動委員會第8次會議通過的「家庭政策」內容第四項「預防並協助家庭解決家庭內的問題」，第八點「建立以社區（或區域）為範圍的家庭支持（服務）中心」。該政策還未來得及落實，幾樁慘不忍睹的虐童案就把本已脆弱的家庭暴力防治體系壓得喘不過氣來，例如94年台北市5歲邱小妹妹人球案，引發醫院互踢皮球案例；95年張志任把3歲傅姓幼童當玩具般渾身刺青、虐待致死；96年嬸婆虐死3歲男童案、11歲童疑遭父母家暴致死案、廢水管抽打6歲女童還吊起來毒打致死案。97年臺北縣新莊才出生1年8個月的曹姓女幼童，凌晨被發現躺於床上全身發黑，氣絕身亡，而患有嚴重躁鬱症的幼童母親則睡在旁邊，毫無所悉，直至同居人、也是女童的父親許姓男子返家才嚇見報警。98年彰化10個月大的黃小妹日前被父親丟進滾燙的煮麵鍋，全身嚴重燙傷，送醫不治。幾天後，高雄縣一名2歲張小妹妹也被爸爸用掃把打得遍體鱗傷死亡。

每當兒童虐待事件上了新聞頭條，社會群情激憤，政府苦於因應各界的指責。而第一線社會工作人員在承擔如排山倒海而來的壓力時，心中倍感無奈。保護兒童本是社會工作者不可推卸的職責，然礙於有限的人力，實無法因應層出不窮的兒童虐待事件；又地方政府社會福利服務體系分工本不利於服務整合；復加上造成兒童虐待的外部因素，如失業、疾病、物質濫用、暴力犯罪、婚姻解組等問題，很難單獨由社會福利體系介入解決。

有鑑於父母攜子自殺或兒童與少年受虐事件頻傳，特別是前述的邱小妹案。94年1月10日凌晨，因兒童虐待而致腦部受到重創陷入昏迷，需要緊急醫治的邱小妹被醫療資源最豐沛的台北市仁愛醫院，遠送到一百多公里外的台中縣沙鹿鎮童綜合醫院進行急救，此事件造成國內社會相當大的震撼，也使國人對於我國醫療與社會福利體系是否真能在民眾最有需求時有效發揮功能，確保民眾的健康與安全產生疑慮。事實上，邱小妹因父母離婚、父親酗酒，遭受虐待已有一段時日，其阿姨也曾試圖向台北市政府家庭暴力暨性侵害防治中心求助，惜未能成案，致錯失及早介入的時機（林萬億，2006）。

基於此，行政院遂指示內政部研擬具體可行方案以遏止兒童與少年虐待事件。起先，行政院希望內政部研商透過發放通報獎勵金的方式，鼓勵社區居民通報。這將兒童與少年虐待事件當成是一般犯罪事件的檢舉通報，受到社會福利團體、學者專家，及各地方政府社會局（處）的反對。其理由如下：首先，檢舉通報獎金制度會引發社區鄰里間的不信任，瞭解家暴通報之重要性者，若是碰到家暴案例，自不必以金錢誘惑，會自行通報。獎金重賞只會引發挾怨報復、破壞鄰里關係，無助家庭功能發揮；其次，會鼓勵好訟之徒謊報，造成地方政府家庭暴力及性侵害防治中心耗在確認通報正確性的人力負荷龐大，反而不利於需求緊急介入的案例；第三，一旦通報案件快速增加，以當時全國各地方政府處理兒童保護的人力配置總計有專責人力51名，兼責人力267名，負責家庭暴力之專、兼責人力325人來說，以2005年為例，一年要面對將近9千件的兒童及少年虐待事件，根本力不從心，更顯暴露我國家庭暴力防治系統的片段與脆弱（林萬億，2006）。

稍早，內政部兒童局已委託兒童福利聯盟基金會進行危機家庭評估指標制訂，提出高風險家庭的介入方案，且期以之作為替代獎勵通報制度。兒童福利聯盟認為有三種典型的家庭危機因子，造成兒童少年虐待：經濟陷入困境（失業）、身心健康不佳（酗酒）、高家庭/婚姻關係不穩定（離婚）。這即是所謂的「高風險家庭」。內政部於是於93年11月19日函頒「落實兒童及少年保護家庭暴力與性侵害事件通報及防治工作實施方案」。將「建構高風險家庭篩選及轉介處遇機制」列重點工作，並通過執行「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」及「受虐兒童少年家庭處遇服務方案」，編列5千5百萬元預算，預計擴充80至100名社會工作人力，投入高風險家庭及受虐兒童少年家庭介入服務。

「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」目的是藉由社區中的學校系統、就業輔導個案管理系統、民政或衛生、警政等系統，依高風險家庭評估篩選表，發現遭遇困難或有需求之家庭，主動提供預防性服務方案，以達到預防兒童少年虐待、家庭暴力及性侵害事件發生。一旦篩選出高風險家庭，則由地方政府或委託民間團體提供專業人員關懷訪視、結合保母支持系統幼托園所提供臨托及喘息服務、辦理增強父母或照顧者親職知能服務、輔導進入社會救助系統、中低收入兒童少年生活補助、托育補助及早期療育等。

該方案經過一年的實施，發現諸多困難：首先，該方案缺乏以社區為基礎的兒童保護概念；其次，高風險的定義有污名化失業、貧窮、離婚家庭之嫌，將這些本該得到社會服務的弱勢家庭定義為可能加害兒童少年的高風險家庭，有壓迫弱勢家庭的意味；第三，即使補助每縣市的民間社會福利團體3到4名的社會工作人力，其實也只能做到被動通報、進行評估的工作而已，根本無法達到預防效果；最後，這些所謂高風險家庭大多數原本就是社會局社會福利服務中心的案例，由社會局社會工作人員自行評估即可，何必再疊床架屋多出一套程序由民間團體來介入高風險家庭評估篩選。倘若是新發現個案，由民間團體介入的效果，也不若政府自行介入評估、處理的效果來得大（林萬億，2006）。

於是，「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」面對嚴苛的挑戰。內政部遂於94年12月底再成立「兒童及少年保護與家庭暴力防制小組」，邀請學者專家、相關部會、地方政府、民間團體代表等研商更有效的兒童少年及家庭暴力預防方案。試圖分別從風險預防、通報處遇及評鑑考核等三大面向訂定下列改進措施。

復因基層社會工作人力不足一直受到批評，內政部遂於95年5月函頒「補助各直轄市、縣（市）政府增聘兒童及少年保護社會工作人力實施計畫」，協助地方政府增聘320名兒保社工人力，並補助40％之人事費用，將各地方政府兒少保護社工人力擴充至505名，以充分人力專責執行兒少保護業務，推動兒虐高風險家庭關懷訪視服務、兒少保護個案緊急救援處遇及社區兒虐預防宣導等方案。

社會工作人力需求殷切，不只兒童保護一項；而各部門每每又以專案方式要求增聘人力，並非上策。例如95年「大溫暖社會福利套案」中的「弱勢家庭脫困計畫」增補地方政府執行該專案所需人力87人，以執行1957專線所轉介的弱勢家庭個案的家庭評估。加上前述補助兒少保社工320名，家庭暴力及性侵害防治社工190人，總計新增社會工作人力597名，若再加上前述的「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」委外社工100名。其實，新增社會工作人力不少。但是，這些由中央政府補助地方政府人事經費所聘任的社工，面對諸多不利的工作條件，使其專業效能難以發揮。首先，短期雇用契約，難以找到有經驗、能力強的社工；其次，缺乏升遷管道，不易留住好的人才；第三，加班費不足，對這些忙碌的社工，非常不公平。第四，有部分專案人力被地方政府移作他用，人力依然短缺。

再就財主單位的角度看，到底台灣還需要多少社會工作人力？沒有一個精確的推估，如何編列人事預算？再者，難道只要社工人數增加即可嗎？地方政府的家庭暴力及性侵害防治中心人力擴張最快，多則百人大軍，如臺北縣、市，少則十幾二十人編制，難道組織擴編是唯一的途徑嗎？

於是，行政院要求內政部重新檢討社會福利服務系統的建制與社會工作人力配置及進用。遂有「建構家庭福利服務系統實施計畫（草案）」與「充實地方政府社工人力配置及進用6年中程計畫（草案）」的出爐。

本文以前者作為討論對象，提出理論基礎，並回顧該計畫的制訂過程與內容，以作為執行之依據。進一步以當前實施的經驗為例，討論執行的策略，以供各縣市參考。