社區發展季刊

1993年臺灣老年人口超過總人口7％，跨入老化社會（aging society），從此老年人口逐年增加，截至2010年底，老年人口已達10.72％達248萬人，預計臺灣在2017年老人人口將增加到14％，成為老年國家（aged society）（黃碧霞等，2010）。臺灣社會一方面老年人口不斷增加，兒童人口卻相對的逐年減少，婦女生育率，更是逐年下降，2008年，總生育率只有1.1人，不到維持替代人口所需的2.1人（簡慧娟等，2009）。臺灣婦女生育率逐年降低，生育年齡婦女就業率則居高不下，以2007年為例，臺灣女性有三歲以下幼兒的就業率為59.3％，子女三到六歲的婦女就業率為61％，子女6-16歲的婦女就業率為66％。顯示臺灣有學齡兒童的婦女有60％以上在就業。因此，從兒童人口下降、婦女就業上升，幼兒照顧需求增加，及兒童的托育及課後照顧都是重要的兒童福利議題（行政院主計處性別圖象，2009）。

相對臺灣的少子化和人口老化，中國0-18歲兒童約2.78億人，持續增加。但中國面對經濟快速成長，城鄉差距加大，孤兒人數從2005年的57.4萬，增至2010年的71.2萬人，五年中增加了24％，農村貧困兒童更高達5800萬人。另外，0-17歲的殘障兒童有504.3萬人。到2010年底，約有89.4萬的兒童受到愛滋病影響、殘障兒童、兒童拐賣救援（中國在2000-2005年間，破獲了拐賣兒童案件達4911件），使得中國弱勢兒童面臨嚴重的生存問題。（仇雨臨、郝佳，2009；田磊，2010；曾燕波，2011；楊雄，2011）。

面對社會變遷，兩岸兒童福利的建構因此面臨新的挑戰，兒童福利已不再是單純的人道主義問題，目前世界趨勢針對兒童福利的目標，也不再是針對特別需要救濟和保護的不幸和殘疾兒童，而是更進一步地積極針對兒童權益的保護，包括：兒童保育、教育、衛生及社會各方面的福利事業。近年來，世界潮流面對少子化家庭育兒的保護照顧的負擔，也使一些已發展國家，如：瑞典、英國、加拿大、紐西蘭、法國等經濟合作發展國家（OECD）藉由國家提撥預算、讓國家的新巨輪能在幼兒期就能獲得最好的照顧，並透過家庭政策方式，以家庭津貼現金補助方式減輕育兒家庭經濟負擔，以良善物美價廉的托育服務，分擔家庭的兒童照顧工作，並以各種豐厚的勞動福利措施包括產假、育嬰假等保障就業婦女的家庭福利（邱貴玲，2006；郭靜晃，2009）。東方國家，例如中國、日本、韓國等長久以來，以家庭倫理為基礎，視養兒育女是家庭責無旁貸的天職。本文因此以兩岸社會變遷出發，從歷史的發展，探討兩岸兒童福利在社會結構重組下，如何重新建構兒童福利的內容與架構，以面對社會新的需求，保障兒童權益和兒童人口的健康成長及文明生活福祉。

傳統東方社會早期的兒童福利觀念源於宗教式、帝王貴族式或社會鄉紳以社會慈善事業方式對社會貧困兒童施以救助。中國與臺灣歷經二次世界大戰、國共內戰造成許多家庭解組，戰禍孤兒遍野，兒童及家庭急需救助與保護。臺灣與中國大陸經過中國內政自1949年以後分處於不同政治實體與社會發展，雖然環境不同，但保障兒童權益和生活福祉的責任卻普世相同。當全球化的經濟型態的衝擊下，海峽兩岸社會產生新的風險，包括貧富差距拉大、新貧及近貧家庭增加、社會不平等。這些風險造成家庭生活的不安，也連帶影響家庭中的兒童面臨成長的威脅和生活的不安，加上現有社會保障制度又未能保障這些特殊群體，諸如孤兒﹑殘疾兒童﹑留守兒童﹑單親家庭兒童﹑受虐兒童及愛滋兒童等權益，使得兒童成為社會弱勢中弱勢。因此，更需要健全的社會福利體系的建構，以保障家庭生活的安全，進而保護兒童免於國際競爭下的無辜受害者（呂建德等，2001）。為因應此種風險雙方政府皆透過政策制定、立法、設有專責單位以形成兒童福利體制與制度。本文試以兒童福利思潮、兒童現況、法律依據、國際社會現實及行政組織來評析海峽兩岸兒童福利體系之建構與發展。

兒童福利思潮啟蒙
兒童福利發源早在孔子時代出現，如「易經」的「蒙以養正」接櫫育幼思想，孔子「禮運大同篇」的「幼有所長」、「幼吾幼以及人之幼」的博愛情懷。「同禮詩經篇」將「慈幼」列入保息六正之首。即使近代的清代之「大清會典」所載保息之政即有「養幼孤」綜掌兒童福利之業務，光緒更設立培養育兒專責機構的師資。然而，早期的中國社會雖有早熟的福利思想，卻沒有具體實施的福利作為，兒童多附屬於家庭慈善救助之中。

1911年孫中山先生推翻滿清，建立中華民國及新社會，也深受西方先進國家思潮及資訊之交流，以及1909年美國第一次白宮兒童會議及繼續所發表之兒童福利宣言，兒童福利工作及經由熱心公益人士倡議，開始受到社會的是非之地，並展開兒童福利工作，重要建設包括：1917年熊希齡等人創設「慈幼局」，收容水災及無家所歸之兒童，1920年改名為「北平香山慈幼院」。1923年北平私立燕京大學社會系首開兒童福利課程，1928年開始重視婦嬰保健工作，進而成立「中華慈幼協會」，在各地推行兒童福利工作。1934年及1936年分別舉行有關兒童福利之全國性會議。1938年提倡新生活運動，婦女倡導委員會在蔣夫人指導下，設立「戰時兒童保護會」從事戰區兒童的急救及教育工作（林勝義，1986）。

1938年行政院中央賑濟委員會在戰區搶救難民與難童，亦分別在後方及安全地帶設置兒童教養院所。1940年五月，中央政府增設社會部，之後，各省在1942年間先後建置社會處，自此之後，我國兒童工作有了專門單位負責規劃與推展，兒童福利工作也因此受行政體系的監督。在此期間，中國正處於抗戰期間，社會行政部門一方面不僅致力於戰後難童之救濟工作，另一方面訓練兒童福利人才，建立兒童福利制度，推展社區兒童服務，我國在此期間先後頒布保護童嬰運動辦法要點、獎懲育嬰育幼事業暫行辦法、育幼院設置辦法與組織章程、普設工廠托兒所辦法、兒童營養標準、兒童教養機關標準、兒童福利工作競賽辦法等，使兒童福利行政之推展有所依循（林勝義，1986）。除此之外，於1941年、1944年及1946年先後召開全國性的兒童福利會議，對我國兒童福利政策的制定及實際工作和推展很有助益。