社區發展季刊

為了化解福利國家在經濟上、管理上及人性上之三重危機，強調將政府對人民提供福利之責任轉移到社區，並發展福利工作小型化、在地化、去機構化等理念的「社區照顧」於焉興起，並急速地擴散至亞洲地區，成為新世紀的社會福利的信仰與目標（莊秀美，2009）。雖然「社區照顧」此一概念由於所期待達成的目標經常因為個人照顧可能重複出現於機構和非機構、正式與非正式、及衛生部門和社會服務部門間，以致難有明確的定義（黃源協，2000:17），但是該概念自被提出並大力宣揚之後，即為各國陸續引進並制訂相關政策措施推動實踐。包括臺灣、日本、韓國、中國大陸等亞洲各國，無論公、私部門皆已投入相當龐大的資源推動社區化照顧服務。

日本自1980年代展開社區福利政策，推動居家福利服務等照顧服務措施，逐步建構社區照顧服務體系（community-based service system）。大橋謙策（2008）主張為了實踐社區照顧理念，應強化以社區為基礎的社會工作（社區社會工作=community social work）。2000年日本實施「介護保險制度（public long-term care insurance system）」，三年之後，厚生勞動省老健局提出「2015年高齡者照護（2003）」，一併檢討「照顧管理（care management）」制度的缺失，指出當時的照顧管理制度並未發揮預期之效能。為了提升照顧管理品質，乃提議設置「社區整合支援中心（comprehensive community care management center）」，建構社區照顧網絡，統合社區照顧資源。2005年修訂介護保險制度，新設「社區整合支援中心」，為一以人口規模2~3萬人為範圍所設置的照顧服務據點，是為照顧服務的中間機構。人力配置方面，除了保健師、照顧管理專員、督導照顧管理專員之外，規定必須配置社會福祉士（social worker）。上述人員組成的專業團隊執行照顧服務的綜合諮詢/支援、預防照護管理、整合性/持續性管理等業務（伊藤健次，2006；井上孝徳、川崎順子，2011；Shinichi Okada，2011）。日本新設「社區整合支援中心」的意義有三：(1)社區整合照顧的發展趨勢及體系建構的必要性；(2)社會工作成為社區整合照顧的必要專業人力，角色與功能備受期待；(3)社會福址士的社會能見度大為提高；(4)提供社會福祉士發揮專業能力的場域。從日本的發展現況來看，可知社區照顧已邁向社區整合照顧體系建構的階段，並提供社會工作專業展現的舞臺（原田正樹，2008）。不過，在上述各項正面意義的背後卻也隱含著社會福址士（社會工作師）的勞動環境不佳、專業效能低落等各種問題，社區社會工作專業人力培訓已成為重要課題（原田正樹，2008；内田充範，2009；久末久美子，2010）。

國內自1990年代以來，「福利社區化」成為推動社會福利的核心概念，目標在追求順利且有效地將福利服務輸送到每一個家庭與社區。「福利社區化」已透過下列各項辦法與實施計畫推動。「推動社會福利社區化實施要點（1996）」旨在結合社會福利體系與社區發展工作，整合社區內、外資源建立社區福利服務網絡，落實社區照顧。「推動福利優先區實施計畫（1998）」於臺北市等五縣市中各選定一社區進行福利社區化實驗工作（徐震，1998；賴兩陽，2007:71-77）。「臺灣健康社區六星計畫推動方案（簡稱「六星計畫」（2005）」，以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向作為社區評量指標，期透過上述六個面向的全面提升，營造安居樂業的健康社區（荘秀美ほか，2010）。配合前述「六星計畫」，2005年開始推動辦理「建立社區照顧關懷據點實施計畫」及「福利社區化旗艦競爭型計畫」。前者以社區營造的方式，藉由普設社區照顧關懷據點，由在地人提供在地服務，達到服務的可近性（莊秀美等，2009b）。後者鼓勵社區共同聯合研提創新、跨社區的福利方案，補助每個辦理團隊配置一名專案經理人協助該計畫之運作。該計畫補助配置社區專業工作人員（專案經理人）可說是社區工作專業人力配置的一大進化（莊秀美等，2010）。

事實上，老人福利政策與服務措施深受上述福利社區化發展的影響，主要有三:一是照顧服務社區化：早在1990年代之後，老人福利就從傳統的濟貧救助、機構收容導向社區照顧，強調在地老化（aging in place）理念，重視預防照護課題（莊秀美，2010；Hsiu-Mei Chuang，2011），上述「建立社區照顧關懷據點實施計畫」即為其中的措施之一。二是照顧管理整合化:國內的長期照顧管理制度建立於1990年末，分別由社政與衛政系統雙管推動，「我國長期照顧十年計畫（2007，以下略稱「長照十年計畫」）」明示強化照顧管理機制，推動各縣市設置「長期照顧管理中心」，擔任長期照顧管理制度之執行單位，提供失能者及其家庭單一窗口整合性服務。核心任務包括需求評估、服務資格核定、照顧計畫擬訂、連結服務、監督服務品質以及定期訪查/複評等，也就是以密集式模式為發展主軸（黃源協，2007；陳靜敏，2008）。長期照顧管理中心成為照顧服務個案管理的統籌機構之後，照顧管理專員接掌照顧管理業務，成為照顧服務評估、資源連結及服務計畫擬訂的重要角色，但是照顧管理實務工作之推動卻也面臨制度限制及專業能力等重重挑戰（黃源協，2007；蔡淑鳳，2008；陳靜敏，2008；曾慧姬等，2010）。政府已於2008年宣示開辦長期照護保險，期透過長期照護保險制度安定照顧財源，並已著手相關法案的擬訂、審議及具體措施規劃（陳惠姿等，2009）。衛生署也在2011年3月提出「照顧服務法草案」，作為長期照護保險制度的基礎法案，目前已進入立法院審議階段。邁向嶄新的長期照護保險制度之實施，未來的照顧服務體系勢必有重大的變動（荘秀美，2010a;荘秀美，2010b）。

由前述可知，社區照顧發展至今，已經來到社區整體照顧體系建構的時代。日本與臺灣都已逐步邁入社區整合照顧體系建構的階段，而社會工作在社區整合照顧體系中的角色功能發揮、專業效能程度、培訓制度的妥當性等相關課題皆有待確認釐清。本文主要分析國內的社會工作專業在社區整合照顧體系建構階段中的專業性、團隊角色/功能及人才培訓等相關課題。以下聚焦於以福利社區化推動為基礎的老人福利相關措施，分別從「長期照顧管理中心」、「建立社區照顧關懷據點實施計畫」的推動與實施、及「福利社區化旗艦競爭型計畫」中的專案經理人配置情形探討社會工作在社區整合照顧體系建構過程中的功能與專業要求等，提供思考社區社會工作專業人力知能提升之建議。