社區發展季刊

民國87年6月24日政府公布「家庭暴力防治法（以下簡稱家暴法）」，打破自古以來視家門內暴力為家務事之傳統觀念，將其重新定義為犯罪行為；引進英美海洋法系保護令制度，隔年88年6月24日開始實施。整部家暴法立法中心在於民事保護令，依「家暴法草案總說明」立法意旨，我國之所以引進保護令制度，乃源於家庭暴力具有長期性、習慣性及連續性施虐特徵，受害人如依刑法追訴，需面臨舉證不易、曠日費時等問題；依當時相關法令，無法對被害人提供明確保護措施，因此研訂家暴法期藉由保護令制度，達到保護家庭暴力被害人「人身安全」，及避免加害人繼續施暴之立法目的（洪遠亮，2001）。

家庭暴力受害者大多屬於生理或社會的弱勢婦女與兒童，向來極少引起社會重視；民國76年臺灣解嚴後，首善之區臺北市婦女團體蓬勃發展，於協助、關注婚姻暴力受暴婦女時，逐漸將婚姻暴力問題浮現枱面；在婦女團體倡導下，從地方政府至中央政府，被迫面對此議題。中央主管機關內政部社會司雖透過經費補助，鼓勵地方政府開辦婦女保護業務，惟不論政策、法令或實務上，均缺乏制度性規劃。民國82年10月發生鄧如雯殺夫事件後，婚姻暴力的嚴重性，複雜性及普遍性，透過媒體大幅報導，雖變成當時社會關注議題，惜未能發揮實質影響力。直至民國85年11月30日彭婉如命案發生後，由於被害人身分特殊，引起社會大眾對婦女人身安全議題高度注意，對政府形成極大壓力；同年12月31日「性侵害犯罪防治法」快速在立法院三讀通過。而後同屬婦女人身安全法案之「家暴法」繼之於87年6月24日公布施行。「性侵害犯罪防治法」及「家庭暴力防治法」，係由立法委員潘維剛推動立法，政府均無對應版本，「性侵害犯罪防治法」為因應快速立法目的，立法過程將草案涉及複雜性之法律問題先行刪除[1]；「家暴法」在研擬法案期間，即有參與法案草案討論之法官，對於引進英美法系保護令制度，給予一句「顛覆法理」之評語。周月清(2000)指出，家暴法係由立法委員及民間團體推動立法於先，其實行政部門在政策及措施上，並未做好完善準備即行上路。究其原因，與開創保護令制度有密切關係的條文，明令一年後再施行，以使相關機關有充分準備時間。但事實上，這一年準備期，由於中央主管機關內政部家庭暴力防治委員會（簡稱家防會），遲至民國88年4月23日才成立，距離保護令全面實施僅有兩個月：法案可謂匆促上路，因而實施初期，中央及地方政府在組織、人力並未有相應的配備，可謂困境百出。尤其家暴法來自美國模範法典，非由行政機關緣於政策需要，予以法制化，所以實施後，面臨「法律走在前，政策隨於後、措施不及跟、觀念不易改」的情況。法案係由中央立法，地方執行，在地方政府相關體系面臨缺人、缺錢情況下，法律與執行存在極大落差（吳素霞，2001）。

家庭暴力防治工作需跨部門及跨專業的合作，因此，不論學者專家或實務界慣稱其為網絡工作，在歷經政府漠不關心、各工作單位互相推諉；民間團體從個案服務、議題倡導至完成法制。截至目前，在中央主管機關內政部家庭暴力防治委員會，透過垂直縱向督導及橫向聯結合作，從中央至地方、從政府至民間，在法制化基礎下，已建立起跨專業、跨領域的組織網絡型態（吳素霞，2001：32）。如此的政策發展歷經二、三十年，本文將依文獻資料及兩位筆者分別任職社政單位及民間團體經驗，將國內家庭暴力防治工作政策發展分為五個階段：法制化前之政策空窗期、政策蘊釀期；法制化後之政策準備期、政策衝擊期、政策成熟期，分別探討家庭暴力防治政策各階段發展概況，期能發揮鑑往知來功能。