第133期 慶祝建國百年、社會福利專輯(2011年03月)
我國社會救助法令與措施的二項弔詭——區域性差別待遇和貧窮陷阱
社會救助常被視為最後一道社會安全網,可讓陷入生活困頓的民眾維持基本生活,透過政府協助,培養脫離生活困境的能力。自1945年起,我國社會救助制度的發展大致可分為四大時期(孫健忠,2005):傳統救濟時期(1945年至1964年)、消滅貧窮時期(1965年至1979年)、制度建立時期(1980年至1996年)、制度調整時期(1997年至2005年)。若依關鍵的法制節點來說,則有三個重要轉折:早期以遵循1943年所制定的「社會救濟法」為根本,在法制化與專業化上皆有限,1972年左右臺灣省小康計畫與臺北市安康計畫的實施,則是第一次大規模的以社會計畫方式干預社會貧窮問題,而1980年制定「社會救助法」及之後的一系列的修正,則是真正地將社會救助制度、社會問題與需求,做建立與調整的階段(孫健忠,1995),即藉由調整及修正救濟對象及救助措施,來解決社會問題,滿足貧窮家庭的需要(孫健忠,2005)。
社會救助法於1980年頒布,取代社會救濟法,迄今已歷30年,並且分別在1997、2000、2005、2008、2009、2010年做不同程度的修正。這些調整與修正除是回應社會救助措施實踐過程中,貧窮界定的嚴格、方案互動的複雜、給付設計的缺失、價值控制的阻難等四大內在實踐問題外(孫健忠,2005),這六次修正,亦是執政者因應外在社會環境變遷下社會需要改變,不得不然的調處方法,相當程度上,亦反映出臺灣政黨政治競爭下的結果。然而,雖經六次大小的修正,由該法現行條文來看,其在立法目的、救助項目、法案名稱、低收入戶等級等項目上仍舊保持不變或僅對文字做微幅調整。舉例來說:該法在我國社會福利中的功能定位,仍舊與1980年初訂時相倣,且明確地反映在該法第一條,指明社會救助法之立法目的係:「為照顧低收入及救助遭受急難或災害者,並協助其自立,特制定本法」(2009年版)。又如,有關協助民眾自立、維持基本生活與培養自立的方式亦仍維持與1980年初定版一樣,即透過生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助等四項措施來落實之(2009年版,社會救助法第二條)。
惟,若由社會救助法整體發展來說,社會救助之功能與實際成效,除可自法律命令表面文字來解讀外,自社會救助法、相關行政命令及其施行行政程序中,亦可提煉出與該法有關的實施模式與規則,此些陳規實質上對社會救助法施行成效有相當程度的影響力,且較容易被忽視。基於此,本文選擇了區域性差別待遇、貧窮陷阱等二項,簡論這二項常規對落實社會救助法立法目的的可能阻礙,並提出可改進之方向。