社區發展季刊

1948年世界人權宣言第25條第一項規定，人人有權享受為維持其本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住屋、醫療和必要的社會服務；在遭遇失業、疾病、身障、死亡、「老年」等其他不可抗力的情況下喪失謀生能力時，有權獲得保障。

「老年」是一種生理上的必然現象，是生命變遷的過程，亦是生命的時間歷程。也關乎年齡，由於年齡有不同的象徵意義，可能代表生活機能的強弱、心理情緒轉變的差異，「老年」並非一個絕對的標準，而是一個相對的概念，最重要的特徵是老年所引起的生理活動機能上的自然衰退，進而導致工作能力及所得的減低的過程。

所得安全的本質，係指不管現在或未來，均能確實滿足其基本需要的心理狀態，基本需要包括食、衣、住、醫療或其他必需品的需要，當一個人可以相對確定其基本需要被滿足時，內心就會產生安全感，換言之，一個人的所得愈多，就可以得到越高的安全感。而在提及所得安全時，有以下幾個觀點值得探討：所得必須持續性(income must be continuous)，所得之持續性在於保障未來經濟之需求會被達成，如果所得會損失或明顯地減少，則經濟安全是被威脅的；所得(income)是指真實所得(real income)。「真實所得」指可利用金錢去購買所需之服務。真實所得的增加，才可確保經濟安全；所得(income)指超過貧窮(poverty)或維生的水平（陳琇惠，2001，2007，2010）。

老年所得保障制度係指民眾因退休離開職場、或因老年無法工作，導致收入中斷時所提供之所得保障措施。依2010年「美國社會安全署」，所出版的「世界各國社會安全要覽」(social security throughout the world)的分類可將所得保障措施分為四大類型：職業相關制、普及制、資產調查制及其他類型(Social Security Administration, 2010)。其性質分別為：職業相關制為社會保險制度，其特性以「強制繳費」為前提，透過「風險分擔，納費互助」之機制，對民眾於老年時提供的定期性老年給付，以保障其基本經濟安全，其財源來自保險費；普及制為社會津貼制度，其特性以「身分資格」為前提，屬於法定權利，不分貧富，凡符合條件資格者，一律享有年金給付之權利，不需繳納任何費用，財源來自政府稅收；資產調查制為社會救助制度，其特性以「資產調查」為前提，個人或家庭資產需經調查符合資格者，始享有救助的權利，亦不需繳納任何費用，財源來自政府稅收（陳琇惠，2010）。

臺灣老年所得保障制度，最早源自於1945年社會救濟法，針對貧苦無依的老人所提供之院內救濟金及院外救濟金兩項（陳琇惠，2010）。此種低度所得保障的制度，持續維持近50餘年，殆自1993年由於政治的解嚴，民主的選舉，政黨的競爭，才開啟老年所得保障議題的論辯與研議。延宕遲滯發展五十餘年的老年所得保障制度，至此進入了迎頭趕上的時期，各種老年所得保障的議題與建議，不僅為政黨首要政見，民間社福團體的倡議，亦不曾停歇，政府機關相關的主管部會，如內政部、行政院勞工委員會、行政院農委會及行政院經建會，在行政院院長的指示之下，開始了各種職業人口群老年所得保障制度的研議與規劃，並列為優先施政重點。

自1993年開啟老年所得保障制度的論辯之後，1995年實施老年農民福利津貼，1998年全面實施中低收入戶老人生活津貼，2002年實施敬老福利津貼及原住民敬老福利津貼，2004年實施勞工退休金，2008年實施國民年金，2009年實施勞保年金，至此臺灣涵蓋社會保險、社會救助及社會津貼三大體系之老年所得保障制度，於焉建立完整的保障體系。

10餘年來，臺灣老年所得保障制度發展中，國民年金制度之規劃與立法工作一再延宕，老年福利津貼制度的提早實施，有那些背後的政治與環境因素？勞保年金與國民年金制度未能整合的關鍵所在？對未來整體臺灣老年所得保障制度有那些影響？均值得作一檢視。本文將先就臺灣老年所得保障制度建構的歷程與變革加以研析，再就臺灣所得保障制度的架構與內涵及相關問題進行探討，最後就國際新策略與新路徑提出建議與意見。