社區發展季刊

十八世紀工業革命到十九世紀大都會形成，對人類社會、政治、經濟及文化皆產生劇烈影響與變化，尤其農奴之解放、遷徙自由之開放及大型工業生產制度之成形。一方面，加速由農業社會過渡到工業社會生活之進程，大量之人口由農村湧向都市尋求就業機會；另一方面，由於資本集中之工廠制度，人類生產方式由自給自足之農耕社會轉變為非自主之受雇勞動，以及資本家對工人之剝削而形成勞資關係之對立衝突。為化解這些矛盾衝突及社會上之不安因素，國家立法上除限制資本家之經營自由之外，同時也透過國家力量課予雇主義務來保障勞工之生存權利，因而逐漸形成現在之社會安全制度(Sozialsicherungssystem)，以實現社會分配正義及保障人民無後顧之憂，且不虞匱乏生存(Daseinvorsorge)[1]。

美國於上世紀1930年代因經濟大恐慌(Great Depression)，使得原本有限政府之理論面臨挑戰，古典自由主義受到質疑，逐漸擴張國家功能範圍，亦即國家應積極廣泛介入人民生活，推展為保障人民基本生活品質之福利國家（welfare state; 德文為Wohlfahrt Staat）學說。當時美國總統羅斯福採取一系列所謂新政(New Deal)措施，擴大政府功能，介入人民之經濟與社會生活，由於成效頗佳而普受肯定。自由主義乃改弦更張，並分為新自由主義(new libera-lism)與自由保守主義(liberalconservatism)。新自由主義接納進步主義觀點，強調國家與社會對人群福利之重要性，並修正古典自由主義與個人主義觀點，而強調國家應提供必要之教育設施、物質資源與福利措施，並改善窮人、弱勢人口群與受壓迫者之基本人權。人權理念由政治範疇擴張到社會與經濟之領域，而有發展出經濟人權、社會人權與文化人權。羅斯福前總統提倡 “免於飢餓與免於恐懼之自由” ，即代表著人權觀念之擴張，此已非古典自由主義所能規範[2]。因此，自由主義於1930年代以後，已加進福利國家之政策內涵，主張除個人自由之保護與人格之發展之外，政府也應於生活、保健、教育與就業等問題上保障個人之基本權利。但從古典自由主義者或自由保守主義者之角度觀察，新自由主義實已為社會主義及進步主義之理念所涵蓋，而有太多之福利國家及大政府之色彩，對個人自由實已造成嚴重戕害。於此種增進政府職能、擴大國家角色、促進社會福利、保障經濟人權之思潮影響下，新興民主國家憲法中，也加入新內涵，特別強調國家對人民經濟地位、社會人權、文化發展等保障，並且將其列為基本國策而入成為憲法本文，德國威瑪憲法與我國憲法即屬之。據此，社會救助不再只是社會公益團體或教會之任務，透過立法之後，正式成為國家對於人民生存照顧義務，人民合於法定要件時，亦取得公法上之給付請求權。本文先就憲法層次之社會國理想、社會基本權與基本國策之意義與功能加以探討，再就社會安全制度之最後一道防線社會救助制度解析，最後論及社會救助制度之實踐與困境因應。