社區發展季刊

確保社會成員的基本生活保障是社會福利的主要宗旨，因此，掌握社會成員結構的變化是建構社會福利政策的基礎，脫離人口結構變遷考量的社會福利政策無疑是架空的、不實的。近年來，國內人口結構的少子高齡化現象已經逐漸影響到經濟、消費、勞動力、教育、醫療各層面（袁平成，1999；謝明宏，2002；鍾俊文，2004a；王麗華，2004；張慈映，2004；鄭毓霖，2004；莫藜藜、賴珮玲，2004）。同樣的，社會福利與社會工作學界也關心社會福利政策如何因應少子高齡化的人口結構變遷加以規劃建構的相關課題（薛承泰，2003；蔡宏政等，2004）。

少子高齡化社會意涵人口的高齡化與人口的少子化，兩者環環相扣。少子高齡化附隨而來的種種問題可說是21 世紀人類的重大挑戰，臺灣社會也無可避免（鍾俊文，2003）。自光復以來，與大多數步入工業化經濟的社會一樣，臺灣地區逐漸脫離「多生多死」的金字塔型人口結構，轉變為「少生少死」的吊鐘型人口結構，人口結構急速顯現少子高齡化現象。臺灣地區自1993 年邁入高齡化社會的行列之後，人口老化相關課題就備受各界關注。至2004 年底止，臺閩地區的老年人口為215 萬476 人，較2003 年底增加了6 萬2,742 人，占總人口的9.48%，較2003 年底增加了0.24 個百分點（內政部戶政司編製，2005 年1 月）。臺灣地區人口老化的原因包括平均壽命的延長、死亡率及生育率的下降等，其中特別是生育率的降低是影響人口老化的重要因素，對人口結構的影響遠超過死亡率（黃意萍、余清祥，2002）。影響臺灣地區生育率的主要直接因素包括避孕工具使用的普及化、新生代的婚姻與生育價值觀改變、養育子女的成本上漲等。其他，婦女教育水準與就業機會的提高、女性主義抬頭等則是造成生育率持續降低的間接性因素（張明政、李美慧，2001；黃意萍、余清祥，2002；薛承泰，2003；莫藜藜、賴珮玲，2004）。生育率下降之快速令人震驚，育齡婦女的總生育率（Total Fertility Rate）從1960 年代的6 人一路往下探低，至1980 年代之間，都低於2.1 人的替代生育水準（黃意萍、余清祥，2002）。1998 年降至1.8 人，2003 年更降至1.24 人，目前已排名全球的倒數之位（薛承泰，2003；內政部戶政司編製，2005 年1 月）。

亞洲的鄰近國日本更早面臨少子高齡化問題。日本早在1973 年就邁入高齡化社會的行列。依2004 年10 月的統計資料，老年人口比率高達19.6%（其中75 歲以上者占了8.7%）（總務省統計局，2004）。總生育率在1971 年就降至人口替代水準的2.16 人，1992 年降至1.5 人，2002 年為1.3人。由此可見，日本人口的少子高齡化現象早在1970 年代就已浮現，因此當時日本政府就意識到建構少子高齡化因應對策的必要性。

日本的人口老化對策可溯源至1963年的「老人福利法」，之後陸續推出「黃金計畫」（1989〜1999）、「新黃金計畫」（1994〜1999）、「黃金計畫21」（2000〜）及「公共介護保險」（2000〜）等。少子化對策方面，則是推動各項因應育兒支援措施，包括「天使計畫」（1995〜1999）、「少子化對策推進基本方針」（1999〜）及「新天使計畫」（2000〜2004 年）等（厚生省監修，1996）。日本的少子高齡化因應對策起步早且傾向長期性規劃，可算是亞洲各國的先驅，已建立獨樹一格的日本型少子高齡化對策（鄭毓霖，2004）。對於同屬儒教經濟文化圈的我國而言，日本經驗具備文化親近性，不少值得參考借鏡之處。

本文依據學術文獻、行政報告及公開資料等各項資料，探討分析日本的少子高齡化社會福利政策的相關議題，主要為日本少子高齡化社會福利政策建構的歷史過程及政策內容等。本文內容如下：日本少子高齡化的發展背景與現況、挑戰與影響等，日本的少子高齡化社會福利政策（包括歷史發展過程與政策內容等），及少子高齡化社會體系建構的方向等。本文期盼他山之石之學習，提供國內推動少子高齡化社會福利政策建構發展方向之參考。