社區發展季刊

由於生育率的持續降低及平均餘命的持續提升，行政院經濟建設委員會（2004）推計（採中推計），臺灣總人口將在民國111 年成為零成長，而在民國140 年時，將減少為1,960 萬人，比目前人口少了將近300 萬人；然而，65 歲以上的人口數則會快速增加，使其占總人口比率從民國93年的9.4%提升至民國110 年的16.5%，更增至民國140 年的35.5%。此外，平均餘命的延長，使得對許多老人而言，「人生七十古來稀」的俗諺已沒有「人生七十才開始」來的適用。許多研究亦早將老人再細分成年輕老人（65－75 歲）、中年老人（75－84 歲）及老老人（85 歲以上）等不同年齡層。

人口老化趨勢所引發的老人工作、退休準備及照顧等議題逐漸成為社會關注的焦點，例如，內政部（1999）的調查發現，有44.9%的民眾認為「老人福利」是最迫切需要加強的福利項目，高居所有福利需求的第一位。而老年人口占總人口比率增加所造成的影響是可能導致健康照護、社會保險及福利服務支出的快速增加，造成未來政府、社會及家庭在照顧及扶養老年人口的財政負擔，因此實有必要思考我國的老人社會福利政策。

不過，由於家人或親友自行照顧年老長者一直是我國最主要的老人照顧方式。我國的老人福利政策亦將照顧老人的責任歸於家庭，因此大多是被動反應老人的問題與需求，各部會，尤其是社政部門與衛政部門，各自根據老人的不同問題與需求提供福利服務措施。例如，隨著家庭功能衰退，才開始注重老人保護的議題。由於過去缺乏整合的老人福利政策，使得相關政策或福利服務間有可能自相矛盾及有重覆浪費的狀況存在。因此被批評為無法顧及多數老人的需求，亦無法發揮福利服務的效果（王培勳，1993；引自葉肅科，2000）。

面對人口老化的衝擊，吳淑瓊（1999）指出先進國家的長期照護改革皆歷經濟貧、機構收養與在地老化三個階段。早期的濟貧階段是在偏遠地區蓋大型救濟院，以救濟貧窮且無自我照顧能力者為主。當老人人口增加，救濟式照顧無法滿足長期照護需求時，則擴大機構的服務量。到了第三階段，因需求依舊有增無減，且機構照顧的負擔沈重，於是發展出在地老化的理念，轉而提供各式的居家與社區照顧服務。我國在社會福利議題與相關政策的擬定上大多移植國外經驗，因此在老人照顧政策上亦積極導入發展社區照顧的方向。

陳武雄（1996）擔任內政部社會司長時，提到我國老人福利政策的規劃方向有：(1)規劃實施國民年金制度，保障高齡者經濟生活安全；(2)建立以家庭及社區為中心的高齡者照護體系；(3)鼓勵高齡者貢獻所長服務社會；(4)鼓勵研究高齡學，提供政策規劃參考；(5)發展銀髮產業，獎勵民間團體參與辦理老人福利；及(6)平衡城鄉福利資源分配。劉邦富（1998）任社會司長時指出我國居家服務及家庭支持資源體系尚未建立完成，社區照顧服務輸送網絡亦需加強，養護機構的經營管理、安全與服務品質仍應提升，並說明我國老人福利政策的展望為：(1)建立老人保護網絡體系；(2)提供居家服務與家庭支持；(3)提升機構安養品質；(4)推動多層級的照顧服務模式；(5)推動社區照顧及社會參與；(6)宣導家庭照顧責任及培訓專業人員；(7)改善老人居住條件；及(8)開辦老人年金、保險及補助。行政院衛生署94 年度施政目標與重點中與老人福利較有關的部分則為：改造全民健康照護體系、提昇照護品質及營造健康生活、提高自主管理兩項。內政部94 年度的施政目標與重點在老人福利方面為建立老人照顧服務體系，至於其在行政院94 年度重要社會發展計畫先期作業裡所列的社會福利相關議案則為社區人力資源開發計畫、提升社區照顧質量計畫及發展照顧產業―擴大居家服務補助試辦計畫三項。從以上這些政策展望與施政重點，可知我國近十年的老人福利政策，除了在全民健保下的醫療服務外，主要是以支持家庭負起老人照顧的責任為重點，積極鼓勵民間單位與資源的投入，發展社區照顧服務輸送網絡。

然而從美國的例子來看，Cox & Parsons（1996，趙善如、趙仁愛譯，2001）指出：由於經濟衰退使得社會服務經費的大量刪減，加上老年人口醫療服務支出的劇增，導致老人福利服務的醫療化。由於醫療模式強調病人的順從，並不注重提升老人掌控自己生活的能力，亦很少重視預防的工作，加上僅提供諮詢與轉介的個案管理服務取代專業的個案工作，造成老人在社會心理需求、長期照護服務、住宅、收入與其他所需資源的提供相對不足，這應是值得我國借鏡之處。

此外，社會政策的制訂與推動需要整體考量經濟、社會、政治、文化、技術等層面的影響，從鉅視的層次思考問題並整合各方資源才能有所成效。例如，臺北市因估計有日間照顧的大量需求而開辦數個日間照顧中心，但在委託辦理之後，各受託單位卻慘淡經營，面臨招收不到長者的困境。雖然沒有研究證實外籍家庭監護工政策與日間照顧單位照顧人數間有明顯因果關係存在，但這一、兩年各日間照顧單位照顧人數的逐漸改善，總是會讓人聯想到可能是因緊縮外籍家庭監護工政策的影響。事實上，各日間照顧單位過去在檢討受照顧人數招收不足的問題時，最常被提到的可能原因就是外籍幫傭與監護工的問題，可見勞工政策會影響社會福利政策的執行成效。這也就是為何社會政策的訂定需全盤考量政治、經濟、社會、文化各層面的因素。因此本文乃分析我國的經濟社會發展趨勢對老人生活品質的影響，並據以建議我國因應高齡化社會的福利政策方向。