社區發展季刊

臺灣地區位於亞熱帶氣候，既處於環太平洋地震帶上，更位於歐亞大陸板塊與菲律賓板塊的邊緣，常遭受地震、颱風、豪大雨、土石流、乾旱等天然災害的侵襲，近幾十年來由於工商進步，人口大量向都市集中，各種人為災害也日見頻傳。近5、6 年來更是年年均發生重大災害事件，例如：1996 年的賀伯颱風，1997 年臺北縣林肯大郡災難，1998 年桃園縣華航大園空難、高雄縣北誼興業爆炸案，1999 年集集大地震，2000 年碧利絲颱風、象神颱風、新航中正機場空難，2001 年的梨山森林大火、331 地震、乾旱事件、華航澎湖空難等重大災例。每次的重大災害不但造成財物上的損失更造成民眾無數寶貴生命的喪失。不論是天然災害或是人為災害都可以在事前加強防範事故的發生，減輕災害損失，保障人民生命財產的安全。從災難事故管理觀點，並非所有災害都無法預防或控制的，尤其在科技進步的今天各項儀器的發明，提高了人們對於大自然事故發生的預測能力；而人為事故的發生更可以從平日人員的謹慎小心行事，災前的準備與演習，操作人員的嚴格訓練，器具、器材平日的維護、維修與核查等措施來減少人為事故發生的可能性與降低人為事故發生的頻率。

1999 年9 月21 日凌晨1 點47 分，芮氏規模7.3 的集集大地震，為臺灣百年以來最大地震，災害範圍包括南投縣、臺中縣、臺中市、彰化縣、雲林縣、苗栗縣、臺北縣與臺北市。根據內政部統計處的災情統計，921 集集大地震共造成2,506 人死亡及失蹤；11,306 人受傷，其中679 人重傷；住屋全倒53,661 戶，半倒53,024 戶。全倒與半倒戶數合計高達106,685 戶；災民人數估計為390,454 人，財物損失高達新臺幣3,412 億，約合美金107 億。這場突如其來的災難，中央立即採行社會救助措施成立「災後重建推動委員會」，成立緊急應變小組，展開災後重建工作。民間組織對於震災的救援、救助更是全力的投入（萬育維、吳宛育，2000）。內政部消防署編組人員自動在20 分鐘內集合成立緊急應變小組，處理各地災情及調度支援；更難能可貴的是各受災縣市地區在第一時間展現了絕佳的機動力與動員力，且黃金存活時間72 小時內救出4,286 位存活者，占總救出人數85.7%，而國外救援團體前後計有21 個國家（含聯合國），38 個團隊，728 人，及103 隻搜救犬參與救災亦成功救出6 人。由上列數字得知，在第一時刻，國內志工救援團體們發揮了最大的功能。

在緊急救難之後，政府、民間與地方開始展開災害救助的工作，對於災民、災區弱勢同胞、喪親者、失依兒童少年、失依老人、身心障礙者、低收入戶、災區家庭等提供災害救助措施。由於國人從未經歷過如此重大的身心、生命、財物、住屋、耕地等創傷，在災害救助上的經驗也是十分的不足。921 震災之後已近三年半，中央政府、民間與地方政府，從生命救援、物質發放、居住安置三階段緊急救助工作早已完成而邁入第四階段的社區生活重建工作。政府從災害發生之後即以發放震災慰助及租金補助以為案主短期安置之用。災害救助的工作千頭萬緒，災民的需要是多樣的，政府在災害發生後有責任協助災民在最短時間內恢復正常的生活。

災害救助為社會救助之一部分，以天然災害發生的不確定災害救助屬短期的、臨時的救助工作，與長期性、持續性的扶助工作不同，而且不如長期性、持續性的扶助工作受重視。隨著預防性、積極性重於殘補性與消極性的發展趨勢，使災害救助工作多以「救急」與「即時」為原則。在社會救助法的規定下（內政部，2002），由直轄市、縣（市）主管機關辦理。近年來行政院鑒於災害對人民的影響既深且鉅，於民國83 年函頒「災害防救方案」（行政院，1994），中央政府相關部會則據以訂定年度災害防救方案執行計畫。由此，災害救助主管單位則由直轄市、縣（市）主管機關辦理，提昇到由中央政府來辦理的事實。中央政府迅速地在921 集集大地震後於2000 年7 月19 日公布「災害防救法」（行政院災害防救委員會，2002），而後至今又歷經2000 年的碧利絲颱風、象神颱風、新航中正機場空難，2001 年的梨山森林大火、汐止東方科學園區大火、桃芝颱風、納莉颱風、2002 年的武陵地區森林大火、331 地震、乾旱事件、華航澎湖空難等重大災例，復由於各級政府依據本法推動災害防救事務時，遭遇一些執行上的疑義與問題，內政部參酌相關災害及國內外有關立法例，進行研擬修法事宜，目前仍在修法過程中。

除了政府的災害救助外，民間機構投入震災後的福利服務的單位更是不勝枚舉，甚至於包括來自國際社會的外國團體。國內投入921 災害救助的機構與團體包括：中華民國紅十字會、中華兒童暨家庭扶助基金會、世界展望會、慈濟功德會、臺灣基督教長老教會、伊甸基金會、中華基督教救助協會、中華民國基督教青年會、天主教聖母聖心修女會、中華兒童福利聯盟、老人福利聯盟、博愛社區關懷協會、勵馨基金會、老吾老基金會……等不勝枚舉，在此未能臚列所有參與機構。

政府對於災後兒童、少年、老人、身心障礙者、特殊境遇婦女等弱勢族群均分別規劃滿足他們需要的福利服務方案，各地方政府更依據當地的特殊狀況與需求，配合各地的民間資源規劃符合當地民眾的福利服務項目，例如：組合屋住戶照顧工作、新社區社會救濟住宅安置計畫。由於重建區之社會救助及福利服務依據921 震災重建暫行條例有一定的施行期間，921震災災後重建推動委員會亦有其階段性的任務，待階段性任務完成，預算可能納入縣（市）政府常態業務辦理。

921 震災是臺灣百年以來最大地震，所造成的災害地理範圍廣大、人員死傷慘重、房屋倒塌及財務上損失可能很難估算出確實數字。震災影響之廣泛與普遍使各級政府與民間均警覺到臺灣地區確實缺乏處理緊急災害的知識與經驗。然整個災害發生前、發生時及發生後所涉及的處遇範圍十分浩大、複雜且範圍廣大。單單以災害發生後所採取的措施，如921 行政院災後重建推動委員會編組共分為救災、安置維生、營造、交通、衛生、環保、教育、後勤、財務、行政、企劃與新聞組等13組，即可了解災害處遇的複雜程度。由於災害種類具備多樣性與複合性等特質，考慮研究結果能普遍適用於各主要災害種類，本研究以災害發生後災害救助主要包含的內容：緊急救援、生活照顧與生活重建（含心靈重建）為主軸研擬由社政體系主管部分的運作模式；同時，對災害發生前與災害發生時社政體系所負責的部分也一併討論。

本研究之資料收集包括多樣的災害類型以期所擬之運作模式能適用於各不同類型之災害。同時，災害防救法於2001 年7月19 日公布實施三年餘，期間歷經上列多起重大災害事件時，各級政府在依據災害防救法推動災害救助事務時，是否遭遇一些運作上的疑惑或困難也將一併進行研究，據以提出對災害防救法在災害救助運作上的具體建議。

在災害救助過程中，政府自然需要扮演主要的主導角色，但是民間團體在歷年多次的災害救助過程中扮演極為重要的角色，因此，本研究的研究對象除了政府體系之外亦包括民間團體在災害救助上的參與和運作。

災害通常分為天然災害與人為災害。若從危機管理的觀點，完整的災害危機管理應包括：減災（mitigation）， 整備（preparedness），應變（response），與復原（recovery）等四個階段；減災與整備在災害事件未發生前，應變是在災害發生時，而復原則在於災害事故發生後的復原重建工作。每個階段均需要災害防救體系各單位的密切配合。依據社會救助法，災害救助是社會救助的一部分也是社政體系主管的業務。本文將災害救助定義為災害危機管理中之減災、整備、應變與復原四階段屬於社政體系負責運作的部分。由於社政體系所負責的災害救助工作大部分在於應變與復原階段，因此，本文的研究內容亦將較著重於應變與復原階段社政體系的工作項目。

災害救助的運作模式，從災害危機管理四大階段而言，社政體系在減災與整備階段主要是資料建檔、人員編組、參與教育訓練等；在應變與復原階段則主要是針對受災民眾緊急救援、生活照顧與生活重建是其主要責任。本文則聚焦於社政體系在救災中所負責的工作為主要範圍。本文將著重於討論國內現行災害救助及運作模式中社政體系主管的業務部分之災害救助體系運作、國內災害救助的優缺點，並提出具體建議，以供參考。