社區發展季刊

社會政策目的乃在於追求合理規範社會資源的分配，以滿足人類的基本需求，進而提升人類的生活品質。廣義的社會政策泛指由政府、半公立機構、私立機構或民間慈善組織所共同提供的福利服務（詹火生，1983，1988）；狹義的社會政策則是公共政策之一，指當政府部門選擇做或不做，都會影響人民基本生活福祉時，就必須為此人民的基本生活提供福利服務。而廣義的社會政策，不僅能關照福利的分工模式（Titmuss, 1963），也較能關照在大環境及歷史脈絡下，社會總體福利的發展，因此福利國家的民間社會福利機構的發展模式建構將深深牽動福利制度的發展。社會福利事業攸關全民的福祉，以近代國家觀之，已由早期「統治作用」轉向「福利功能」（李冀中，1948）。然而不管是統治作用或福利功能的發揮，除了政府的決心和努力外，更必須藉助「社會」本身的力量，然而社會力量從何而來？民間社會組織允為重要支柱之一，而來自民間社會的組織，必須有組織、有制度才能有具體的力量發揮和延續。換言之，民間的慈善機構著實已扮演了政府機構沒辦法扮演的角色，即所謂「互補」的角色和地位（陳燕禎，2004）。

臺灣這一個島國，從移民社會到納入滿清帝國的版圖，到日治時代，從地方仕紳力量及儒家文化的滋長而結合了民間社會的慈善力量，使得民間所提供的社會慈善機構在清朝已成為主要的福利供給。而地方仕紳之所以願意為社會付出，提供慈善服務，乃因文化、社會、政治和經濟條件的支持，是受傳統社會下「慈善性」的道德本質，雖然民間社會所推動的慈善組織模式隨著歷史朝代或時間而有所變化或起伏，然而這股力量確在無形中凝結。民間社會力量的持久性發揮必須具有對民間非營利組織的理想性和精神才能永續，所以本土非營利機構的福利推展一直是基於對一個理想社會秩序、安定和整合的追求。非營利組織或第三部門的角色在福利國家的社會中早已成為福利供給的主流，國內對此福利潮流也不遺餘力的因應和開發，尤其傳統慈善的社會福利機構也已寫著社會福利的歷史和精神，是其在背後隱藏著民間社會和國家機制的互動關係下扮演特殊的角色。而本文除探討中國文化下社會思想對社會福利影響外，更以日治時代的社會福利機構－慈惠院（臺灣省私立仁愛之家之前身）的發展歷史為主軸。