社區發展季刊

日本自第二次世界大戰後國民平均壽命不斷增加，2020年男性為81.64歲，女性為87.74歲（厚生労働省，2020）。老年人口數量與人口老化率也持續成長。2020年老年人口數為3,617萬人，人口老化率為28.7%，比起前一年度（2019年）的3,587萬人及28.4%，分別增加了30萬人及0.3%。日本的老年人口數及人口老化率早已名列世界前茅，且不斷再創歷史新高。然而總人口數卻是年年降低，2020年的總人口數比五年前減少了86萬8千人（総務省統計局，2021）。日本從「高齡化社會（1973）」、「高齡社會（1994）」到「超高齡社會（2007）」只歷經34年，屬人口老化快速國家，因此日本政府得絞盡腦汁思考高齡社會相關對策。

早在1963年日本就已制定《老人福利法》，但真正落實是在1973年進入「高齡化社會」之後，主要是當時人口老化程度才剛開始，相關問題尚未顯著。其次，非正式部門的家庭一直扮演重要的老人照顧角色，讓政府無後顧之憂。再者，在社會安全制度中，醫療機構和醫療服務相對上發展健全，也取代了社會福利服務。然而，高齡化、少子化、家庭結構的核心化及功能快速衰微等，人口老化問題無法再等閒視之。1980年代之後，各界就不斷呼籲人口老化因應對策的重要性並督促政府擬訂相關政策，其中最引人注目的就是1980年代後期推出的「高齡者保健福利推進十年戰略（1989-1999）」（又稱「黃金計畫」，gold plan）及修訂「福利相關8法（1990-）」。1990年代之後仍持續提出多項政策與措施，包括「新黃金計畫」（1994-1999）、《高齡社會對策基本法（Aged Society Basic Law，1995）》、設置「高齢社會對策委員會（1995）」、「黃金計畫21」（1999）、「公共介護保險制度（2000）」[1]、擬訂「高齡社會對策綱領（1996）」等（內閣府，1995；內閣府，2018；莊秀美，1999；莊秀美，2012）。

上述各項政策與措施之中，《高齡社會對策基本法》旨在建立一個讓每位國民終其一生都能安心、擁有生命價值生活的社會。「高齡社會對策委員會」由總理擔任主席，任命相關部會首長為委員，擬訂「高齡社會對策綱領」、溝通協調推動高齡社會對策的相關政府部門、審議高齡社會對策重要事項及監督相關措施之落實等。依《高齡社會對策基本法》的規定，政府有義務擬訂《高齡社會對策綱領》，作為政府推動高齡社會對策中長期措施之基礎、綜合架構與方針。《高齡社會對策綱領》分別在2001年、2012年及2018年進行修訂（內閣府，2018）。

本文主要論述日本從「高齡社會」到「超高齡社會」過程中的福利政策演變與挑戰，內容包括主要的高齡社會對策的政策理念、相關制度與措施之內容、推動狀況及困難等。以日本因應人口老化問題的正負面經驗，作為他山之石，提供思考及推動國內高齡社會對策之借鏡。