社區發展季刊

二○○○年九月十六日陳水扁總統在例行記者會中表示，經濟發展是第一要務，經濟若不好或崩潰，我們還能享受什麼社會福利？因此原先要做的很多社會福利政策，政府決定暫緩。這一段談話之後，引起的爭論不斷，產業界大體表示支持，認為在金融市場風雨飄搖，國家財政異常困窘之際，暫緩推動新的社會福利措施是明智之舉。然而社會福利界對「暫緩社福」的主張，自然是群起反對，認為是走國民黨「經濟掛帥」的老路，迫使新政府必須於二○○二年五月十七、十八日召開「全國社會福利會議」，以重新檢視與確認社會福利的發展方向。

經濟發展與社會福利何者為重？長久以來均呈現各說各話的情形，很難取得共識。不過，經濟發展與社會福利是否絕對是相互衝突的零合遊戲？是值得深思的議題。認為社會福利制度的建構，一定會影響經濟發展，其實是過於簡單的論述。至少，從常識上判斷，經濟發展的因素，頗為複雜，包括一個國家的天然資源、人力素質、產業結構、經濟政策、勞動觀念、國際情勢等等，絕對不是單一的因素造成的。因此，將經濟不振歸咎於社會福利，既不公平亦不客觀。同樣的社會福利制度的發展，也不必然只與經濟的成長有關，政治的壓力、人口結構的改變、人民福利意識的抬頭，都會促成社會福利的發展。但是，一般民眾甚至是政府官員常將社會福利與經濟發展對立，基本上是建立在以下的邏輯：

增加社會福利制度→雇主需分擔社福經費（如保險費）→生產成本增加→產品價格提高→降低產品競爭力→產品無法銷售或需降價銷售→廠商倒閉或產業外移→經濟蕭條。

這樣的邏輯固然反映出某些事實，不過，不辦理社會福利，廠商是否不會外移，經濟是否不會衰退，恐無人可以保證。畢竟企業家均會以生產成本做為最重要的考量，當該地生產成本過高時，尋找成本低廉的地區與生產組合方式，是一個企業的生存之道。而生產成本當然不是只有雇主所負擔的社福經費，更重要的包括該地區的平均薪資、原料、運送、管理等方面。因此，社會福利只是在整個生產結構中扮演一部分的角色（甚至不是重要角色），卻成為壓倒駱駝（經濟不振）的最後一根稻草，頗令人徒呼負負。

不過，面對「全球化」時代的來臨，「經濟優先，社福暫緩」卻頗能反映出經濟與社福之間兩難抉擇。歐美工業先進國家，長久以來，經濟發展與社會福利制度均有穩定的發展，使人民能夠安居樂業；惟近幾年來正面臨來自開發中國家價格低廉，品質不差的產品威脅，使其經濟發展，每況愈下，其主要現象包括：製造業低度成長、失業率節節高昇、老人人口增加等等，逐漸腐蝕其原有的經濟優勢，迫使各國必須要改弦更張，政治意識型態往「新自由主義」靠攏，資本家獨大，勞工權利受到抑制，社會福利倒退。

至於開發中國家情況也好不到哪裡去，全球化促成了財務資本的快速流動，利之所趨，熱錢蜂擁而至，無利可圖時，則席捲而逃，對於開發中國家財務金融的穩定，造成很大的威脅。同時，外資公司往往因人力成本低廉或天然資源豐富而到開發中國家投資，卻造成人力的剝奪與自然環境的破壞，對開發中國家而言，顯然弊多於利。而大部分開發中國家仍然面對貧窮人口比例偏高、貧富不均，而社會福利制度缺乏的窘境。

因此，全球化之下，不管工業先進國家與開發中國家均面臨經濟發展的壓力，希望能保持原有的生產能力與經濟規模，以維持原有的生活水準。但是，日益競爭的市場壓力，卻又不得不在降低成本的前提下裁員減薪，致使勞動階級的權益受到剝奪。在失業率居高不下，威脅人民的勞動權、生存權時，社會福利制度的保障更形重要。所以，這是一個「經濟優先，社福更不能緩」的時代，如何權衡輕重，顯然考驗執政者的智慧。本文即試圖從「全球化」的角度切入，瞭解「全球化」現象、工業先進國家與開發中國家面對「全球化」的趨勢之下，其社會福利制度的發展現況，從而指出社會政策在全球化之下的重要性，提供臺灣在經濟與社福的爭議中，另一種思考的面向。