社區發展季刊

「社會福利」一詞，儘管它的定義與範圍，尚無一致的見解，它亦常隨著政治與社會環境之變遷而改變。同時，它的功能也是與整個經濟的發展息息相關的。如今，它的內容亦隨全球化經濟浪潮的拍打，以及其他因素而大幅調整的。但是，雖然如此，它的基本精神─維護「社會公平」，與保障「經濟安全」則是不變的。在此精神下，社會福利的意義，即可依其特殊的國情文化、當時的經濟發展及社會安全需要，給予「本土化」的詮釋。

我們知道，制度化的社會福利，肇始於工業革命後的歐洲社會。為了因應工業革命產業結構的改變，以及勞工不再是生產工具所有人，隨時面對所得中斷的風險；家庭也不再是生產單位（其性質可能較接近於消費單位）；同時家庭去商品化資源分配的機制被市場所取代，而衍生出的一套社會保障體制。是以，各國社會福利制度之初始，概以勞工保障為其主要目的（再漸漸擴及全民）。它主要作為在四方面，即社會保險、社會救助、社會津貼與福利服務。而它所要保障的基準在哪裡？不同時間有不同基準，惟在現階段新的經濟浪潮下，為了避免打擊投資及生產意願，它係在「維護基本人性尊嚴，及維持基本生活保障」間，作各種的移轉支付（所得重分配）。

德國社會保險的創辦人俾斯麥（Otto von Bismarck）宰相，首創「同情心國家化」的政策（nationalized compassion），於一八八九年首度實施退休金制度。從那個時期以後，世界各國的國民也都期盼政府，也能為他們提供「社會福利」相關保障；同樣的借力使力，各國政府也利用社會福利來迎合民眾的期盼（希望獲得他們手中的選票）。

由於福利國家所提供的各項福利大受歡迎，無論是民眾或政府，均視其為民主政治的重要支柱。但是，維持這種制度也極為昂貴，佔掉了各國政府大量的花費。並且其後導致一個又一個的長期財務危機。這些危機都非常嚴重，以致於現代的政治人物，都試著壓制社會福利支出上大幅擴張。更甚者，某些學者開始質問，個人的安全是不是全部為政府的責任，難道個人和全球市場不需要負擔部分責任等？明顯的，此種對福利制度的挑戰與再思考，主要有三個原因：

第一個原因是，福利國家是早已不存在的世界所設計的。俾斯麥創建國家退休制度時，以六十五歲為退休年齡。然而，當時德國人的平均壽命是四十五歲。目前有關OECD的國家，平均壽命是七十七歲，而且還在上升當中。顯然的，制度設計時的背景環境已大不相同。因此，福利制度適當改革的時機已成熟。

第二個原因是，大多數福利國家都未能消除，它們在創建時所要解決的問題。英國經濟學者陶尼（R. H. Tawney）當初預言在福利國家中，「不光在財富上，在健康與生活的絕大部分上，富人獲利不再是定律。除了貧窮之外，無知、疾病、以及短命也不再是對窮人的懲罰。」的願望並沒有實現。在健康與教育資源配置這兩方面，富人與窮人之間存在有巨大的不平等。事實上，福利國家可能還加劇了它應該要解決的某些問題。例如，德國沈重的社會安全捐，在全球化的影響下，造成工作機會的大量流失（失業率超過二位數），並加大了貧富之間的所得差異。

第三個原因，來自各國政府財政赤字的恐懼。主要是，擔心被自己所繼承下來日漸膨脹的責任給吞噬掉。英國戰後福利國家的提倡者，威廉．比佛利（William Beveridge）估計，健康和復健服務的成本，並不會隨著時間的經過而增加。因為，變得比較健康的人口，對這些福利的需求會日益減少。但事實上，健康與復健方面的花費，不但以驚人的速度增加，而且目前還在持續的升高中。在嬰兒潮的一代邁向退休，同時伴隨近年來出生率下降的情況下，富裕國家的人口急速老化。目前在已開發國家，工作納稅人與不工作領退休金的人的比例是三比一。如果維持此種情況，三十年內這比例會降到一．五比一，甚至更低。顯然的，福利制度的維持，從人口的角度而言，財務負擔愈來愈困難。